УХВАЛА

16 вересня 2020 року 
Київ
справа №9901/294/20
адміністративне провадження №П/9901/294/20
Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Загороднюк А.Г., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Кабінет Міністрів України про визнання протиправними дій, 
ВСТАНОВИВ:
08 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з адміністративним позовом, у якому просить:
- визнати протиправним дії Верховної Ради України, які полягають у прийнятті Закону України № 1645-ІІІ «Про захист населення від інфекційних хвороб» положеннями частини 4 статті 29 якого встановлено обмеження прав і свобод людини та громадянина України ОСОБА_1 всупереч імперативній нормі положень статті 64 Конституції України (254к/96-ВР);
- після відкриття провадження по справі, зупинити провадження по справі в порядку встановленому частиною 4 статті 7 КАС України, та звернутись з вмотивованим судовим рішенням до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності частини 4 статті  29  Закону України № 1645-ІІІ «Про захист населення від інфекційних хвороб» від 6  квітня 2020 року та виданих на підставі чистини 4 статті 29 Закону України № 1645-ІІІ «Про захист населення від інфекційних хвороб» постанов Кабінету Міністрів України - №  211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби СОVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» від 11 березня 2020 року зі змінами і доповненнями внесеними постановами Кабінету Міністрів України № 215 від 16 березня 2020 року, № 239 від 25 березня 2020 року, № 241 від 29 березня 2020 року, № 242 від 20 березня 2020 року, № 255 від 2 квітня 2020 року, № 262 від 8 квітня 2020  року, № 284 від 15 квітня 2020 року, № 291 від 22 квітня 2020 року, № 313 від 29  квітня 2020 року, № 332 від 4 травня 2020 року, № 343 від 4 травня 2020 року, № 377 від 14 травня 2020 року, № 392 від 20 травня 2020 року (постанова № 392 зі змінами та доповненнями внесеними постановами №424 від 29 травня 2020 року, № 435 від 3  червня 2020 року, № 477 від 12 червня 2020 року, № 480 від 12 червня 2020 року, №  500 від 17 червня 2020 року, № 522 від 25 червня 2020 року, № 588 від 8 липня 2020  року, № 615 від 15 липня 2020 року, № 641 від 22 липня 2020 року, № 760 від 26  серпня 2020 року), № 641 від 22 липня 2020 року, № 760 від 14 травня 2020 року.
Позов обґрунтував тим, що прийняття 6 квітня 2020 року Закону України №1645-ІІІ «Про захист населення від інфекційних хвороб» призвело до обмеження прав та свобод людини і громадянина України ОСОБА_1 , а також покладення на нього додаткових обов`язків в зв`язку зі встановленими обмеженнями, без введення в Україні чи окремих її місцевостях правового режиму воєнного стану, що прямо суперечить імперетивним нормам положень статей 21, 22, 64 Конституції України, та є беззаперечним, законодавчо та юридично обґрунтованим фактом не відповідності положень частини 4 статті 29 Закону України №1645-ІІІ «Про захист населення від інфекційних хвороб»  Конституції України.
Зазначає, що положеннями частини 4 статті 29 Закон України №1645-ІІІ «Про захист населення від інфекційних хвороб» визначено межі території карантину, затверджено необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавців та терміни проведення, встановлення тимчасових обмежень прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов`язки, що покладаються на них. Карантином встановлено необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби період, у який можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності, зокрема заборона перебування в громадських місцях без вдягнутої захисної (медичної) маски. Що тим самим обмежує конституційні права і свободи людини та громадянина України ОСОБА_1 всупереч імперативним нормам положень статті 64 Конституції України.
Звертає увагу також на те, що заборона перебувати громадянину України ОСОБА_1 в громадських місцях без вдягнутої захисної (медичної) маски прямо суперечать Постанові Верховної Ради України № 757-ХІУ "Про Засади державної політики галузі прав людини" від 17 червня 1999 року частини шостої розділу 1, якою визнання презумпції особистої свободи людини відповідно до принципу, згідно з яким дозволено все, крім того, що прямо забороняється законом та імперативною нормою положення частини 1 статті 19 Конституції України якою встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. 
Будь-які обмеження прав і свобод та введення прямих заборон для людини і громадянина України ОСОБА_1 , можливі виключно у разі якщо такі обмеження і заборони передбачено у випадках встановлених імперетивною нормою положень Конституції України.
Відповідно до статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Перевіривши матеріали позовної заяви суд зазначає таке.
Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів, які мають своїм завданням справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
У частині другій статті 19 КАС України визначено вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, до яких належать, зокрема справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Частиною четвертою  статті 266 КАС України  передбачено, що Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України може:
1) визнати акт Верховної Ради України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині;
2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України вчинити певні дії;
3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені  статтею 245 цього Кодексу.
Отже, у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України, її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.
Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. До повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів (пункт 3 статті 85 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002 (справа щодо повноважень Верховної Ради України) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (справа про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) Конституційний Суд України розтлумачив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.  КАС України  регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року №7-рп/2002 (справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад) Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті  150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Відповідно до розділу IV Регламенту Верховної Ради України стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.
Тобто, Рада при розгляді та прийнятті законів не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності, що дає підстави дійти висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання незаконними законів України.
Зазначений правовий висновок висловлено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 лютого 2018 року у справі № 9901/3/17. Статтею 150 Конституції України  визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність  Конституції України  (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.
Згідно частини першої  статті 152 Конституції України  закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають  Конституції України  або якщо була порушена встановлена  Конституцією України  процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої  статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України»  до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність  Конституції України  (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
За таких обставин, юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.
Зазначена правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18 у якій, з поміж іншого, зазначено, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Таким чином, позивач оскаржує законність дій в окремих стадіях законодавчого процесу, здійснення яких віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України, яка при цьому реалізує свою нормотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача.
Аналогічну позицію було викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 лютого 2019 року в справі 9901/638/19, від 26 лютого 2019 року в справі №9901/787/18, від 11 березня 2020 року в справі №9901/11/20.
Щодо вимоги позивача визнати протиправним прийняття Закону України № 1645-ІІІ «Про захист населення від інфекційних хвороб»» таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили (зокрема, Конституції України) суд зазначає таке.
Відповідно до частини 1  статті 147 Конституції України  Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність  Конституції України  законів України та у передбачених цією  Конституцією  випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення  Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї  Конституції.
Статтею 150 Конституції України  визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, належить: 1)  вирішення питань про відповідність  Конституції України  (конституційність)  законів  та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) офіційне тлумачення  Конституції України; 3) здійснення інших повноважень, передбачених  Конституцією України.
Згідно із частиною 1  статті 152 Конституції України  Закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають  Конституції України  або якщо була порушена встановлена  Конституцією України  процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої  статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України»  до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність  Конституції України  (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
За змістом пункту 1 частини першої, частини другої  статті 266 КАС України  Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні адміністративні справи щодо законності  (крім конституційності)  постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.
Проте, за змістом частини другої  статті 19 КАС України  юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Отже, Верховний Суд у порядку адміністративного судочинства не вирішує питання про конституційність законів та не може надати відповідну оцінку наведеним доводам позивача. Такими повноваженнями наділений лише Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні.
Згідно з пунктом 1 частини першої  статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З огляду на викладене у відкритті провадження в цій адміністративній справі слід відмовити.
Керуючись статтями  19,  170,  248,  256,  266,  295, КАС України, 
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Кабінет Міністрів України про визнання протиправними дій.
Роз`яснити, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України з моменту підписання та може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Суддя:                                                                                                                      А.Г. Загороднюк