ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2020 року 
м. Київ

Справа №  917/342/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Краснова Є. В. - головуючого, Волковицької Н. О., Могила С. К., 
секретар судового засідання - Астапова Ю. В., 

розглянувши касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області на постанову Східного апеляційного господарського суду від 11.11.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 у справі 

за позовом Першого заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області до 1.Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрокон", 2.   Давидівської сільської ради Пирятинського району Полтавської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання незаконними та скасування рішень, визнання недійсним та припинення на майбутнє договору оренди землі, визнання недійсною та припинення на майбутнє додаткової угоди до договору оренди землі, зобов`язання повернути земельну ділянку, 

за участю представників:
позивача - Скрипка М. В., 
відповідача-1 - не з`явилися,
відповідача-2 - не з`явилися, 
третьої особи - не з`явилися,
ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області звернувся до Господарського суду Полтавської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрокон" (далі - ТОВ "Агрокон"), Давидівської сільської ради Пирятинського району Полтавської області (далі - Давидівська сільрада), про визнання незаконними та скасування рішень Давидівської сільради: 

від 12.12.2012 "Про затвердження проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки та передачі її в оренду ТОВ "Агрокон" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах населеного пункту Давидівської сільської ради"; 

від 10.11.2017 № 106г "Про продовження договору оренди земельної ділянки для ведення товарного виробництва в межах с. Кроти ТОВ "Агрокон"; 

визнання недійсними та припинення на майбутнє: договору оренди землі від 12.12.2012 № 01 щодо земельної ділянки, яка знаходиться в межах населеного пункту, загальною площею 15,5300 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та додаткової угоди від 10.11.2017 про поновлення терміну дії договору від 12.12.2012 № 01 та внесення змін до договору оренди землі; 

зобов`язання повернути територіальній громаді Давидівської сільради Пирятинського району Полтавської області земельну ділянку, шляхом підписання акту приймання-передачі.

1.2. Позовна заява мотивована тим, що спірними рішеннями та угодами відведено та передано в оренду земельну ділянку ТОВ "Агрокон" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах населеного пункту Давидівської сільради без проведення земельних торгів, що суперечить вимогам статей 124, 134 Земельного кодексу України; укладення спірного договору було здійснено без дотримання порядку, встановленого у цій статті та без дотримання пункту 3.5 Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.10.2011 № 536 "Про затвердження Порядку ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки".

Прокурор, посилаючись на частину 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статтю 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), пункт 5-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Постанову Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" зазначив, що у державного органу - Держгеокадастру відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовом цієї категорії, а тому прокурор пред`являє цей позов в інтересах держави як позивач.

2. Фактичні обставини справи, встановлені судами

2.1. Рішенням Давидівської сільради від 12.12.2012 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі в її оренду ТОВ "Агрокон" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва загальною площею 15,5300 га, яка знаходиться в межах с. Кроти територіальних межах Давидівської сільради.

2.2. На підставі вищевказаного рішення 12.12.2012 між ТОВ "Агрокон" та Давидівською сільрадою укладено договір оренди землі № 01, згідно з умовами якого ТОВ "Агрокон" передано в оренду земельну ділянку, яка знаходиться на території Давидівської сільради загальною площею 15,5300 га до 01.01.2018 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва .

2.3. Рішенням Давидівської сільради від 10.11.2017 № 106г продовжено строк дії договору оренди земельної ділянки до 31.12.2024.

3. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3.1. Ухвалою Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 (суддя Солодюк О. В.) позов Першого заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 ГПК України.

3.2. Ухвала мотивована тим, що прокурором в даному спорі невірно визначено позивача, оскільки орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є, тому у прокурора відсутні підстави для звернення із даним позовом самостійно, відповідно в нього не має процесуальної дієздатності щодо підписання та подання позову в даному випадку.

3.3. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 11.11.2019 (колегія суддів у складі: Мартюхіна Н. О., Плахов О. В., Шутенок І. А.) ухвалу суду першої інстанції залишено без змін.

3.4. Суд вважає, що перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області не довів законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах з оскарження рішення органу місцевого самоврядування, пов`язаних з розпорядженням землями комунальної форми власності, у зв`язку із чим судова колегія апеляційного господарського суду погодилася з висновком суду першої інстанції, що позов заявлено особою, яка не має процесуальної дієздатності та наявністю підстав для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України.

4. Короткий зміст доводів та вимог касаційної скарги

4.1. Заступник прокурора Харківської області у касаційній скарзі просить скасувати ухвалу та постанову попередніх судових інстанцій та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4.2. Скарга мотивована неправильним застосуванням та порушенням судами норм чинного законодавства, а також неповним з`ясуванням обставин, які мають значення для справи.

Скаржник наголошує, що необхідність захисту прокурором інтересів держави у даній справі зумовлена тим, що відповідачем-2, як органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у даних правовідносинах, допущено порушення вимог земельного законодавства в частині механізму передачі землі.

Звернення прокурора з позовом до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання законності використання земельної ділянки, що перебуває під особливою охороною держави і дотримання законодавства у цій сфері суспільних відносин становить суспільний інтерес, тому захист такого інтересу відповідає функціям прокурора.

5. Узагальнений виклад позицій інших учасників справи

5.1. ТОВ "Агрокон" у відзиві просить у задоволенні касаційної скарги відмовити. При цьому зазначає, що у касаційній скарзі (як і у позовній заяві та апеляційній скарзі) повторюються тези про "порушення державних інтересів самою сільською радою". Проте, жодного разу прокурорами не було вказано, які саме інтереси держави було порушено сільською радою при ухваленні оспорюваного рішення та передачі земельної ділянки в оренду.

5.2. Давидівська сільрада у відзиві просить у задоволенні касаційної скарги відмовити. Заявник наголошує, що сільська рада не проявляє бездіяльності, оскільки відсутнє реальне порушення прав орендодавця (сплачується та постійно зростає орендна плата, орендар не завдає шкоди родючості ґрунтів, тощо). Крім того, системне проведення земельних торгів було запроваджено у 2012 році, тому проведення таких торгів у 2011 році було законодавчо та технічно неможливим.

6. Позиція Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду

Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

6.1. Відповідно до частини 1 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

6.2. Переглянувши судові рішення у касаційному порядку на підставі встановлених фактичних обставин справи, враховуючи визначені ГПК України межі такого перегляду, суд касаційної інстанції виходить із такого.

6.3. Законом України від 02.06.2016 "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" Конституцію України доповнено статтею 1311, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

6.4. Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

6.5. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

6.6. Згідно з положеннями статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина 1). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина 3). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1 -3 частини 4).

Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
6.7. На необхідності обґрунтування прокурором наявності підстав для представництва наголосила Велика палата Верховного Суду і у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

Велика Палата Верховного Суду у цій постанові також зазначила, що системне тлумачення абзацу 1 частини 3 статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

6.8. Водночас у розумінні положень пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

6.9. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

6.10. Позов у справі, що розглядається, подано прокурором в інтересах держави, а позовні вимоги із посиланнями на положення статей 122, 124, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 203, 215, 216 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) і статей 23, 24 Закону України "Про прокуратуру" аргументовано тим, що приймаючи оскаржуване рішення та укладаючи спірну угоду, Давидівська сільська рада порушила норми чинного законодавства.

6.11. Перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області зазначив, що орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок - ГУ Держгеокадастру, однак у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду, а Давидівська сільрада на користь якої необхідно повернути спірні землі, розпорядилася ними з порушенням вимог чинного законодавства (без земельних торгів (аукціону)), тому прокурор з метою захисту інтересів держави звертається з даним позовом до суду самостійно як позивач.
Відповідно, прокурором в позовній заяві зазначено, що ним пред`явлено даний позов в інтересах держави, враховуючи, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, однак у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду. 

6.12. Суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані судові рішення та залишаючи без розгляду позов прокурора у цій справі, зазначили, що прокурор, який звернувся до суду в інтересах держави, в позовній заяві не обґрунтував, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, не навів визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, отже ця справа не належить до передбачених законом винятків, коли прокурор може звернутися до суду як позивач. При цьому суди погодилися із прокурором, що ГУ Держгеокадастру не наділено повноваженнями звертатися до суду із позовними вимогами, заявленими у цій справі.

6.13. Стосовно висновків судів попередніх інстанцій про наявність у ГУ Держгеокадастру повноважень на подання позову у цій справі колегія суддів зазначає, що відповідно до частин 1-2 статті 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Згідно з частинами 1-3 статті 78 ЗК України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.
Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.
Статтею 84 ЗК України передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Згідно з частинами 1-2 статті 83 ЗК України, землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування."

За змістом положень статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до частин 1 та 4 статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Крім того, згідно з абзацом 4 статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення) Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Наведене свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різних функції, а саме: 
1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 
2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

6.14. Як встановлено судами спірна земельна ділянка відноситься до земель комунальної власності право розпорядження якою належить територіальній громаді Давидівської сільради Пирятинського району Полтавської області, а функції власника зазначеної земельної ділянки виконує Давидівська сільрада, яка повинна діяти в інтересах відповідної територіальної громади.

6.15. Таким чином ГУ Держгеокадастру в цьому разі не наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі. 

6.16. Водночас, звертаючись з позовом, прокурор наголосив, що його звернення до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення, яке проведене з порушенням вимог чинного законодавства. Вирішуючи питання про справедливу рівновагу між інтересами суспільства і конкретної особи Європейський суд з прав людини у своєму рішенні у справі "Трегубенко проти України" категорично ствердив, що "правильне застосування законодавства незаперечно становить "суспільний інтерес". Суспільний інтерес, який полягає у поверненні у розпорядження територіальної громади земельної ділянки, що є умовою забезпечення рівності можливостей всіх суб`єктів набути право оренди земельних ділянок на конкурентних засадах, явно переважає приватний інтерес у використанні земельної ділянки ТОВ "Агрокон", яким безпідставно набуто право оренди.

Крім того, як зазначив прокурор, саме Давидівська сільрада передала в оренду спірну земельну ділянку з порушенням вимог чинного законодавства.

6.17. Отже, як вбачається із матеріалів цієї справи, зі змісту позовної заяви, аргументації про протиправність дій міськради, зазначеного предмета спору, характеру спірних правовідносин, прокурор навів достатньо обґрунтувань для звернення до суду за захистом інтересів держави та, відповідно, розгляду його позовних вимог по суті.

6.18. Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суди дійшли помилкового висновку про недоведення прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах з оскарження рішень органів місцевого самоврядування, пов`язаних з розпорядженням землями, та відповідно неправомірно залишили позов без розгляду.

7. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

7.1. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

7.2. Частиною 6 статті 310 ГПК України встановлено, що підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

7.3. З огляду на викладене постанова апеляційної інстанції та ухвала господарського суду першої інстанції підлягають скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

8. Розподіл судових витрат

8.1. Відповідно до приписів статті 129 ГПК України судові витрати у справі, у тому числі й сплачені за подання апеляційних та/або касаційних скарг, оскільки за результатами розгляду касаційних скарг спір у даній справі не вирішено, має здійснюватися господарським судом, який приймає рішення, керуючись загальними правилами розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 300, 301, 306, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області задовольнити.

2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 11.11.2019 та ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 у справі №  917/342/19 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                    Є. Краснов

Суддя                                                                                                    Н. Волковицька 

Суддя                                                                                                    С. Могил