ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2020 р. 	Справа № 520/5492/2020	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Мінаєвої О.М.
суддів: Макаренко Я.М. ,  Рєзнікової С.С. 
за участю секретаря судового засідання  Лисенко К.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 04.05.2020 року, головуючий суддя І інстанції: Зоркіна Ю.В., м. Харків, повний текст складено 04.06.20 року у справі № 520/5492/2020
за позовом        заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області      
до                       Мечебилівської сільської ради Барвінківського району Харківської області      
третя особа Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, Мечебилівський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) Мечебилівської сільської ради Харківської області   
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИВ:

Позивач, заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив суд визнати протиправною бездіяльність  Мечебилівської сільської ради  Барвінківського району Харківської області з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності Мечебилівського дошкільного  навчального закладу (ясла-садок) Мечебилівської сільської ради Барвінківського району Харківської області та зобов`язати Мечебилівську сільську раду вчинити  дії, спрямовані на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності Мечебілівського дошкільного навчального закладу (ясла-садок) Мечебилівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, які зазначені у приписі про усунення порушень вимог законодавства  № 160 від 28.12.2019 р.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 04.05.2020 року у справі №  520/5492/2020 позовну заяву заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області до Мечебилівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, третя особа  Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії повернуто позивачу. 
На зазначену ухвалу суду заступником керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області подано апеляційну скаргу. Свою незгоду з ухвалою суду мотивує тим, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали порушив норми матеріального права, та зазначає, що у зв`язку з відсутністю у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області права звернення до суду з вимогами про зобов`язання органу місцевого самоврядування як засновника (власника) навчального закладу усунути виявлені порушення, в тому числі шляхом виділення додаткового фінансування, вважає, що прокурора у відповідності до ч.ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявні підстави для звернення до суду з цим позовом. Просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 04.05.2020 року у справі №  520/5492/2020 та направити справу на розгляд до суду першої інстанції. 
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, суд апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів апеляційної скарги у відповідності до ч.1 ст. 308 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного. 
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 16.08.2019 року Барвінківським РС ГУ ДСНС проведено перевірку у Мечебилівському дошкільному навчальному закладі (ясла-садок) Мечебилівської сільської ради Барвінківського району Харківської області  з питань дотримання у закладі законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. Під час проведення перевірки виявлено порушення  вимог законодавства у сфері пожежної безпеки на усунення яких видано припис № 110 від 16.08.2019 р. 
За результатами позапланової перевірки дошкільного навчального закладу, проведеного у період з 23.12.2019 р. по 28.12.2019 р. встановлено, що порушення виявлені під час попередньої перевірки не усунуто, вимоги припису не виконано та встановлено додаткові порушення, про що видано відповідний припис № 160 від 28.12.2019 р. Станом на 01.03.2020 р. вимоги припису не виконані. На даний час порушення у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки залишаються не усунутими, що обумовлено відсутністю додаткового фінансування з боку власника навчального закладу.
Посилаючись на тривалий характер порушень норм пожежної безпеки у дошкільному навчальному закладі, невиконання приписів органу ДСНС та відсутність у останнього права звернення до суду з вимогами про зобов`язання органу місцевого самоврядування як засновника (власника) навчального закладу усунути виявлені порушення, в тому числі шляхом виділення додаткового фінансування, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
Приймаючи оскаржувану ухвалу та повертаючи позовну заяву позивачу, суд першої інстанції виходив з відсутності визначених законом підстав для звернення  прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Колегія суддів погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.
У відповідності до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з ч. 4 ст. 5 КАС України  суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Разом з тим, за приписами ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Аналіз частин 3, 4 статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
Таким чином, згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
Колегія суддів зазначає, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.
Задля того, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень (орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження), який або відсутній, або всупереч вимог закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Водночас, згідно ч. ч. 1, 2 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
Частиною 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належать зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; проведення перевірки за повідомленнями та заявами про злочини, пов`язані з пожежами та порушенням правил пожежної безпеки; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; складення протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності та притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб і громадян, винних у порушенні законів та інших нормативно-правових актів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту; здійснення інших повноважень, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.
Згідно з ч. 2 ст. 68 Кодекс цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Відповідно до ст. 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.
При цьому,  п. 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (надалі по тексту також - Положення № 1052), передбачено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Згідно Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківської області, затвердженого наказом ДСНС 04.02.2013 № 3 (у редакції наказу ДСНС 12.11.2018 № 661) Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківської області є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Таким чином, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні підрозділи під час здійснення своїх повноважень діють як суб`єкт владних повноважень, а також є органами, наділеними спеціальною компетенцією, яким надано повноваження щодо реалізації політики держави у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Звернення вказаного органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду із позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу.
Між тим, звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено. Отже, здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.
Наведеним спростовуються доводи заявника апеляційної скарги про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.
У зв`язку з цим колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу.
Колегія суддів вважає, що відсутність у ГУДСНС у Харківській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії, не є передумовою і відповідно не надає прокуророві право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям  67,  68 Кодексу цивільного захисту України.
Звертаючись з цим позовом,  Заступник прокурора фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про обов`язок органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Також відсутнє обґрунтування «інтересів держави» у випадку подання позову до органу місцевого самоврядування. 
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, від 15.10.2019 року у справі № 810/3894/17, від 18.10.2019 року у справі № 320/1724/19, від 15.10.2019 року у справі № 810/3894/17, ухвалах від 15.04.2020 року у справі 580/4269/19, від 14.04.2020 у справі 580/36/20.
У відповідності до ч.5 ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. 
Ознайомившись зі змістом адміністративного позову, апеляційної скарги, а також наданими до них документами, колегія суддів дійшла висновку, що заступником керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області не доведено підстав звернення до суду з відповідним позовом, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а тому суд першої інстанції обґрунтовано повернув позивачу адміністративний позов на підставі п. 7 ч. 4 ст.169 КАС України.
Посилання апелянта на те, що у даній справі захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю Мечебилівської сільської ради Барвінківського району Харківської області, колегія суддів вважає необгрунтованими та передчасними, оскільки у випадку звернення контролюючого органу з відповідним позовом про застосування заходів реагування, суд, під час розгляду справи, враховуючи наявні в справі докази та ступінь небезпеки виявлених порушень для життя та здоров`я дітей, здійснить оцінку наявності реальної загрози для життя та здоров`я людей та співмірності заходів реагування. Наявність прямої загрози для безпеки/життю/здоров`ю людей є обов`язковою передумовою для застосування заходів реагування та має пріоритет перед дотриманням прав дітей на освіту.
Таким чином, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на неправильному трактуванні фактичних обставин та застосуванні норм матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що при прийнятті ухвали Харківського окружного адміністративного суду від 04.05.2020 року у справі №  520/5492/2020 суд дійшов правильних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених підстав, висновків суду не спростовують.  
Керуючись ст. ст. 245, 246, 250, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури Харківської області залишити без задоволення.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 04.05.2020 року у справі № 520/5492/2020 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. 

Головуючий суддя 	(підпис)	О.М. Мінаєва 	
Судді	(підпис)  (підпис) 	Я.М. Макаренко    С.С. Рєзнікова   	
Постанова складена в повному обсязі  01.07.20 р.