ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 серпня 2020 року 
м. Київ
Справа №  924/1211/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Пількова К. М. - головуючого, Зуєва В. А., Чумака Ю. Я.,

за участю секретаря судового засідання - Жураховської Т. О.,

учасники справи:
прокурор - Скрипка М. В., прокурор Офісу Генерального прокурора;
позивач - не з`явився;
відповідач - не з`явився.

розглянув у судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Рівненської області 
на ухвалу Господарського суду Хмельницької області (суддя Танасюк О. Є.) від 12.03.2019 
та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду (головуючий - Олексюк Г. Є., судді: Гудак А. В., Маціщук А. В.) від 08.05.2019 у справі
за позовом Першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради (далі - Позивач, Рада) 
до Фізичної особи-підприємця Філіпчука Романа Михайловича (далі - Відповідач, ФОП Філіпчук)
про стягнення 61 927,73 грн безпідставно збережених коштів,

1.          Короткий зміст позовних вимог
1.1.          22.12.2018 Прокурор в інтересах держави в особі Ради звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до ФОП Філіпчука про стягнення 61 927,73 грн безпідставно збережених грошових коштів на підставі статей 1212-1214 Цивільного кодексу України.
1.2.          Позовна заява мотивована тим, що Відповідач набув право власності на нерухоме майно, розташоване на земельній ділянці загальною площею 5547 кв. м. по вул. Геологів, 1/1 у м. Хмельницькому (далі - Земельна ділянка), яка належить Раді, однак не уклав договір оренди, не сплачував орендну плату у період з 01.06.2015 по 01.06.2018 та користувався Земельною ділянкою без достатніх правових підстав.
1.3.          В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави в цій справі Прокурор зазначав, що його звернення спрямоване на задоволення потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання - оплатності користування землями комунальної власності. Суспільний інтерес полягає у повному та своєчасному надходженні орендної плати до місцевого бюджету, що переважає приватний інтерес Відповідача, який впродовж тривалого часу безоплатно використовує Земельну ділянку комунальної власності для обслуговування власних об`єктів нерухомого майна. 
Підставою представництва інтересів держави в особі Ради (уповноваженого суб`єкта владних повноважень) Прокурор вказав її пасивну поведінку, оскільки вона усвідомлювала порушення інтересів територіальної громади та мала відповідні повноваження для їх захисту, проте не зверталась до суду впродовж тривалого часу.

2.          Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.1.          Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019, залишеною без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 08.05.2019, позовну заяву Прокурора залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
2.2.          Рішення судів мотивовані тим, що у Прокурора відсутня процесуальна дієздатність у цій справі, оскільки вказані ним обставини пасивної поведінки Ради не підтверджені доказами та не дають підстав для висновку про невиконання чи неналежне виконання нею своїх функцій із захисту прав територіальної громади; Рада проводить моніторинг правомірності використання земельних ділянок, а також аналітичне узагальнення здобутих в результаті моніторингу відомостей; замість того, щоб на підставі здобутих даних звернутись з позовом до суду Рада надіслала до прокуратури лист з проханням звернутися до суду в її інтересах; Рада вважає прокурора альтернативним суб`єктом звернення до суду, що може замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави самостійно, що є неприпустимим; Прокурор не довів підстав для звернення з позовом, оскільки їх наявність визначається не лише обґрунтованістю у позові інтересів держави, а сукупністю таких інтересів з обґрунтованими (документально підтвердженим) представницькими функціями.

3.          Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1.          27.05.2019 Прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019 і постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 08.05.2019 та передати справу для продовження розгляду до Господарського суду Хмельницької області.

4.          Доводи Скаржника, викладені у касаційній скарзі
4.1.          Суди неправильно застосували положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та порушили приписи статей 53, 236 ГПК України, оскільки Рада знала про порушення своїх прав, однак тривалий час не вживала жодних заходів для їх поновлення та спонукала Прокурора здійснити їх захист в судовому порядку, що є достатніми правовими підставами для звернення Прокурора за позовом у цій справі.
При цьому лише звернення Ради до суду з відповідним позовом можна вважати належним здійсненням нею захисту інтересів держави, а положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 ГПК  України не передбачають обов`язку Прокурора зазначати причини бездіяльності Ради.
Також суди залишили без уваги, що залишення цього позову без розгляду унеможливить стягнення спірних коштів за період з 01.06.2015 по 01.06.2018, оскільки спливе строк позовної давності.

5.          Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
5.1.          15.07.2019 ФОП Філіпчук подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить скаргу залишити без задоволення, оскаржувані ухвалу і постанову - без змін.
5.2.          Відзив обґрунтований відсутністю доказів того, що Рада не здійснює або неналежним чином здійснює свої повноваження; сама по собі обставина незвернення Ради з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання цим органом своїх функцій із захисту інтересів держави; Прокурор вийшов за межі повноважень, наданих йому Законом, оскільки не довів наявність підстав для звернення до суду з позовом у цій справі.

6.          Встановлені судами обставини
6.1.          Листом від 31.08.2018 № 2593/02-12 Департамент архітектури, містобудування та земельних ресурсів Управління земельних ресурсів та земельної реформи Ради (далі - Департамент) надав Прокурору відомості про осіб, які користуються земельними ділянками територіальної громади без укладення договорів оренди.
6.2.          Рада здійснила моніторинг використання земельних ділянок, а також узагальнення здобутих в результаті моніторингу відомостей, проте на підставі здобутих даних звернулась не до суду з позовом, а до Прокурора з проханням звернутися до суду в її інтересах. 

7.          Розгляд справи Верховним Судом
7.1.          Ухвалою Суду від 01.07.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Заступника прокурора Рівненської області; встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 16.07.2019; зупинено провадження у цій справі до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 587/430/16-ц.
7.2.          26.06.2019 Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову у справі № 587/430/16-ц, повний текст якої опубліковано в Єдиному державному реєстрі судових рішень 30.09.2019.
7.3.          Ухвалою Суду від 04.10.2019 провадження у цій справі поновлено, розгляд справи призначено на 29.10.2019.
7.4.          В судовому засіданні 29.10.2019 оголошувалась перерва до 12.11.2019.
7.5.          Ухвалою Суду від 12.11.2019 провадження у цій справі зупинено до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.
7.6.          26.05.2020 Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову у справі № 912/2385/18, повний текст якої оприлюднено в Єдиному державному реєстрі судових рішень 20.07.2020.
7.7.          Ухвалою Суду від 10.08.2020 провадження у справі поновлено, розгляд справи призначено на 25.08.2020.

8.          Позиція Верховного Суду
8.1.          Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
8.2.          Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
8.3.          Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
8.4.          Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої).
8.5.          Таким чином, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
8.6.          Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
8.7.          Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
8.8.          Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
8.9.          Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
8.10.          Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
8.11.          При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
8.12.          Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
8.13.          Якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
8.14.          Суди встановили, що листом від 31.08.2018 № 2593/02-12 Департамент надав Прокурору відомості про осіб, які користуються земельними ділянками територіальної громади без укладення договорів оренди; Рада здійснила моніторинг та аналітичне узагальнення правомірності використання земельних ділянок, однак на підставі здобутих даних звернулась не до суду з позовом, а до Прокурора з проханням звернутися до суду в її інтересах.
8.15.          Залишаючи без розгляду позов Прокурора на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України, суди виходили, зокрема, з того, що у Прокурора відсутня процесуальна дієздатність у цій справі, оскільки вказані ним обставини пасивної поведінки Ради не підтверджені доказами та не дають підстав для висновку про невиконання чи неналежне виконання нею своїх функцій із захисту прав територіальної громади; Рада проводить моніторинг та аналітичне узагальнення правомірності використання земельних ділянок; звернення Ради до Прокурора з проханням подати до суду позов в її інтересах неприпустиме, оскільки Прокурор не може бути альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
8.16.          Доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків (стаття 73 ГПК України).
8.17.          Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (статті 74, 77 ГПК України).
8.18.          Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 162 ГПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.
8.19.          Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.
8.20.          Як убачається з матеріалів справи, на виконання частин третьої - п`ятої статті 53 ГПК України і частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" Прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Радою, яка усвідомлювала порушення інтересів територіальної громади та не вжила заходів, спрямованих на стягнення спірних коштів у судовому порядку, про що повідомила Прокурора відповідним листом з проханням звернутися до суду в її інтересах (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що задоволення потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання - оплатності користування землями комунальної власності становить суспільний інтерес, який полягає у повному та своєчасному надходженні орендної плати до місцевого бюджету, чим обґрунтував порушення інтересів держави (тобто навів підстави для звернення з позовом).
8.21.          Таким чином Прокурор дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", а Рада, реагуючи на стверджуване порушення інтересів держави, не виявила наміру самостійно звернутися з позовом та не спростувала твердження Прокурора щодо виявлених порушень законодавства, а навпаки просила його звернутися до суду з позовом в її інтересах. Такі дії були оцінені Прокурором як бездіяльність.
8.22.          Враховуючи наведене, а також беручи до уваги, що для захисту інтересів держави Прокурор може виконувати субсидіарну роль шляхом заміни в судовому провадженні компетентного органу, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно, зокрема, не бажає захищати інтереси держави, Суд вважає неправильними висновки судів попередніх інстанцій, що у Прокурора відсутня процесуальна дієздатність у цій справі.
8.23.          За наведених мотивів, оскаржувані ухвала та постанова судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа має бути передана до місцевого господарського суду для продовження розгляду, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню.

9.          Судові витрати
9.1.          Розподіл судових витрат не здійснюється, оскільки справа передається для подальшого розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд

П О С Т А Н О В И В :
1.          Касаційну скаргу Заступника прокурора Рівненської області задовольнити.

2.          Ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 12.03.2019 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 08.05.2019 у справі № 924/1211/18 скасувати. Справу передати до Господарського суду Хмельницької області для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                                К. М. Пільков
Судді                                                                                                    В. А. Зуєв
Ю. Я. Чумак