ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2020 року 
м. Київ
справа №813/992/16
адміністративне провадження №К/9901/27175/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Хохуляка В.В., 
суддів: Бившевої Л.І., Шипуліної Т.М., 

розглянув у судовому засіданні без повідомлення сторін як суд касаційної інстанції справу №813/992/16 за позовом Державного територіально-галузевого об`єднання "Львівська залізниця" до Спеціалізованої державної податкової інспекції з обслуговування великих платників у місті Львові Міжрегіонального головного управління Державної фіскальної служби про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Державного територіально-галузевого об`єднання "Львівська залізниця" на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 (головуючий суддя Бруновський Н.В., судді: Кузьмич С.М., Шавель Р.М.)

ВСТАНОВИВ:

Державне територіально-галузеве об`єднання «Львівська залізниця» (далі - ДТГО «Львівська залізниця», позивач) звернулося до суду з позовом до Спеціалізованої державної податкової інспекції з обслуговування великих платників податків у м.Львові Міжрегіонального головного управління ДФС (далі - СДПІ, відповідач) у якому, з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог, позивач просив суд зобов`язати відповідача видати наказ про проведення документальної позапланової виїзної перевірки ДТГО «Львівська залізниця» та провести позапланову перевірку.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 06.04.2016 позовні вимоги  задоволено.

Постановою    Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 скасовано постанову Львівського окружного адміністративного суду від 06.04.2016 та ухвалено нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ДТГО «Львівська залізниця» звернулось з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12.01.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державного територіально-галузевого об`єднання "Львівська залізниця" на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 у справі №813/992/16.

Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України) в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 №2147-VIII з Вищого адміністративного суду України до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду передано матеріали справи №813/992/16 згідно правил підпункту 4 частини першої Розділу VІІ Перехідних положень цього Кодексу.

Згідно з частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Ухвалою суду від 06.07.2020 призначено справу до розгляду у судовому засіданні без повідомлення сторін на 07.07.2020.

В обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що СДПІ після отримання заяви про ліквідацію або реорганізацію платників податків форми №8-ОПП у відповідності до підпункту 78.1.7 пункту 78.1 статті 78 Податкового кодексу, пунктів 11.5, 11.9-11.10 Порядку обліку платників податків і зборів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 09.12.2011 №1588 повинна провести позапланову перевірку. У зв`язку із чим позивач вважає що контролюючому органу слід видати наказ на проведення документальної позапланової виїзної перевірки ДТГО «Львівська залізниця». Бездіяльність відповідача затягує процес ліквідації ДТГО «Львівська залізниця». Позивач зауважує, що згідно висновку ЄСПЛ, кожен доречний і важливий аргумент особи має бути проаналізований і одержано відповідь суду. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Відповідач подав заперечення на касаційну скаргу. Податковий орган зазначає, що СДПІ призначено та проведено документальну планову виїзну перевірку ДТГО «Львівська залізниця», оскільки підприємство було включено до плану-графіку перевірок на І квартал 2016 року. Звертає увагу, що за результатами такої перевірки також може бути видана довідка форми 22-ОПП про відсутність податкового боргу. У свою чергу, наявність несплачених грошових зобов`язань, які визначені за результатами планової перевірки, та сплата платників податків грошових зобов`язань, визначених за результатом перевірки, буде перешкодою для видачі довідки. Податковий орган зазначає, що позапланова перевірка буде проведена після подання ДТГО «Львівська залізниця» податкової звітності за звітні періоди 2016 року, оскільки плановою перевіркою охоплено останні три роки діяльності платника податків, в силу законодавчих обмежень відсутнє право у контролюючого органу на призначення повторної перевірки за цей період. Відповідач просить рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, Міністерством інфраструктури України видано наказ від 09.07.2014 №301 Про заходи щодо реорганізації Укрзалізниці, підприємств та установ залізничного транспорту загального користування та інші заходи щодо виконання постанови Кабінету Міністрів України від 25.06.2014 №200 Про утворення публічного акціонерного товариства «Українська залізниця.

На виконання вказаного наказу ДТГО «Львівська залізниця» видано наказ від 14.07.2014 №423/Н Про утворення комісії з реорганізації ДТГО «Львівська залізниця».

16.07.2014 уповноважена особа ДТГО «Львівська залізниця» звернулася до державного реєстратора з заявою для проведення реєстраційної дії «Внесення рішення засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ним органу щодо припинення юридичної особи в результаті реорганізації».

29.02.2016 ДТГО «Львівська залізниця» з метою зняття з обліку як платника податків звернулося до СДПІ з листом №Н-10/696, до якого долучило пакет документів:

копію Передавального акту станом на 31.07.2014;
копію заключного передавального акту станом на 01.12.2015;
заяву про ліквідацію або реорганізацію платника податків форми №8-ОПП;
постанову КМУ від 25.06.2014 №200 Про утворення публічного акціонерного товариства «Українська залізниця;
наказ від 14.07.2014 №423/Н Про утворення комісії з реорганізації ДТГО «Львівська залізниця» із змінами та доповненнями;
відомості про об`єкти оподаткування платника податків у зв`язку із зміною стану оподаткування, пов`язаною з припиненням господарської діяльності ДТГО «Львівська залізниця» форми №20-ОПП.

21.03.2016 на адресу ДТГО «Львівська залізниця» надійшло повідомлення від 15.03.2016 №3448/28-06-22-10/7 про проведення СДПІ документальної планової виїзної перевірки ДТГО «Львівська залізниця» з 29.03.2016 та копія наказу від 15.03.2016 №59        .

Зі змісту наказу від 15.03.2016 №59 слідує, що він виданий з метою виконання плану-графіку проведення документальних планових перевірок на березень 2016 року.

ДТГО «Львівська залізниця» оскаржило в судовому порядку наказ від 15.03.2016 №59. У подальшому позивач відмовився від такої позовної вимоги у зв`язку з допуском працівників контролюючого органу до проведення документальної планової виїзної перевірки.

У справі, що розглядається предметом оскарження є бездіяльність відповідача, яка полягає у неприйнятті рішення про проведення документальної позапланової виїзної перевірки ДТГО «Львівська залізниця» у відповідності до підпункту 78.1.7 пункту 78.1 статті 78 Податкового кодексу, пунктів 11.5, 11.9-11.10 Порядку обліку платників податків і зборів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 09.12.2011 №1588 та непроведенні такої перевірки.

Суд першої інстанції позов задовольнив. Зобов`язано СДПІ вчинити дії по проведенню документальної позапланової виїзної перевірки ДТГО «Львівська залізниця» на підставі заяви про ліквідацію або реорганізацію платника податків форми №8-ОПП (ідентифікаційний код 01059900) від 29.02.2016 відповідно до підпункту 78.1.7 пункту 78.1 статті 78 Податкового кодексу України та розділу ХІ Порядку обліку платників податків і зборів, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 09.12.2011 №1588 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 29.12.2011. за №1562/20300. 

Як вказав суд першої інстанції, порівняльний аналіз підстав, строків призначення та проведення документальної планової та документальної позапланової перевірки ДТГО «Львівська залізниця», свідчить, що результати таких перевірок мають різні правові наслідки для позивача. При цьому наслідки документальної планової перевірки не можуть ні замінити, ні підмінити наслідків документальної позапланової перевірки у зв`язку із ліквідацією платника податків. Оскільки ДТГО «Львівська залізниця» перебуває у стані ліквідації, у контролюючого органу не було правових підстав не проводити документальну позапланову виїзну перевірку такого платника податків. Суд дійшов висновку, що відповідачем не подано належних доказів правомірності своєї бездіяльності щодо неприйняття рішення про проведення документальної позапланової виїзної перевірки ДТГО «Львівська залізниця» на підставі заяви від 29.02.2016 відповідно до підпункту 78.1.7 пункту 78.1 статті 78 Податкового кодексу.

Апеляційний суд постанову суду першої інстанції скасував, ухвалив нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено. Суд посилався на те, що позивач обрав невірний спосіб захисту своїх прав, свобод та інтересів оскільки, адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення) передбаченим КАС України критеріям не втручається та не може втручатись у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки на що суд першої інстанції не звернув увагу.

Верховний Суд, переглянувши постанову суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Податковий кодекс України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Зі змісту підпункту 20.1.4 пункту 20.1 статті 20 та абзацу 1 пункту 75.1 статті 75 Податкового кодексу України вбачається, що контролюючим органам надано право проводити в межах їх повноважень виключно у випадках та у порядку, встановлених цим Кодексом, камеральні, документальні (планові або позапланові; виїзні або невиїзні) та фактичні перевірки і звірки платників податків (крім Національного банку України).

Підпунктом 75.1.2 пункту 75.1 статті 75 Податкового кодексу України визначено поняття документальної перевірки.

Згідно з пунктом 78.4 статті 78 Податкового кодексу України про проведення документальної позапланової перевірки керівник контролюючого органу приймає рішення, яке оформлюється наказом.

Як встановлено судами та підтверджено матеріалами справи, ДТГО «Львівська залізниця» з липня 2014 року перебуває у стані ліквідації, що в силу підпункту 67.1.1 пункту 67.1 статті 67 Податкового кодексу передбачає зняття з обліку у контролюючих органах.

Відповідно до підпункту 67.1.1 пункту 67.1 статті 67 Податкового кодексу підставами для зняття з обліку з обліку у контролюючих органах юридичної особи, її відокремлених підрозділів та самозайнятих осіб є повідомлення чи документальне підтвердження державного реєстратора чи іншого органу державної реєстрації про проведення державної реєстрації припинення юридичної особи, закриття відокремленого підрозділу юридичної особи.

Згідно з пунктом 67.3 статті 67 Податкового кодексу порядок зняття з обліку у контролюючих органах юридичних осіб, їх відокремлених підрозділів та самозайнятих осіб встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику.

Наказом Міністерства фінансів України від 09.12.2011 №1588 (у редакції наказу Міністерства фінансів України 22.04.2014 №462), зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 29.12.2011 за №1562/20300, затверджено Порядок обліку платників податків і зборів (далі - Порядок).

Цей Порядок розроблений відповідно до Податкового кодексу України    з метою використання єдиної раціональної методики обліку платників податків і зборів у контролюючих органах.

Розділом XI Порядку врегульовано порядок зняття з обліку платників податків у контролюючих органах.

Згідно з пунктом 11.5. Порядку у зв`язку з ліквідацією або реорганізацією платника податків контролюючі органи розпочинають та проводять процедури, передбачені розділом ІІІ цього Порядку, у разі одержання хоча б одного з таких документів (відомостей):

заяви за формою № 8-ОПП від платника податків, поданої згідно з пунктами 11.2-11.4 цього розділу;

відомостей державного реєстратора про внесення до Єдиного державного реєстру запису про рішення засновників (учасників) юридичної особи, уповноваженого ними органу про припинення юридичної особи;

відомостей з Єдиного державного реєстру чи ЄДРПОУ, повідомлення органу державної реєстрації про закриття відокремленого підрозділу;

судових рішень або відомостей з Єдиного державного реєстру, іншої інформації щодо прийняття судом рішень про порушення провадження у справі про банкрутство чи визнання банкрутом платника податків, порушення справи або прийняття рішення судом про припинення юридичної особи, визнання недійсною державної реєстрації чи установчих документів платника податків, зміну мети установи, реорганізацію платника податків.

При отриманні першого з документів про ліквідацію або реорганізацію платників податків робиться запис у журналі за формою № 6-ОПП.

Відповідно до пункту 11.5. Порядку зняття юридичної особи та її відокремлених підрозділів з обліку у контролюючих органах зумовлює проведення контролюючим органом процедур, передбачених розділом ХІ цього Порядку.

Основною складовою таких процедур є проведення документальної позапланової перевірки платника податків.

Відповідно до пункту 11.9 Порядку у разі отримання документів згідно з пунктами 11.1-11.4 цього розділу та/або якщо розпочато процедуру реорганізації юридичної особи (крім перетворення), припинення юридичної особи, закриття постійного представництва чи відокремленого підрозділу юридичної особи, в тому числі іноземної компанії, організації, порушено провадження у справі про визнання банкрутом платника податків або подано заяву про зняття з обліку платника податків, контролюючим органом приймається рішення про проведення (не проведення за підставами, встановленими пунктами 11.11 та 11.12 цього розділу) документальної позапланової перевірки платника податків, який перебуває на обліку в такому органі.

ДТГО «Львівська залізниця» у даній справі вважає протиправною бездіяльність податкового органу, яка полягає у неприйнятті рішення про проведення документальної позапланової виїзної перевірки ДТГО «Львівська залізниця і непроведенні такої перевірки.

Разом з тим, судами з`ясовано, що СДПІ на виконання плану-графіку перевірок на І квартал 2016 року проводилась документальна планова перевірка позивача, якою охоплено останні три роки діяльності платника податків. При цьому, як вказував податковий орган, призначення такої перевірки та її проведення відповідає вимогам статті 75 Податкового кодексу України та Наказу Міністерства фінансів України Про затвердження Порядку формування плану-графіка проведення документальних планових перевірок платників податків від 20.06.2015 №524, згідно з яким затвердженні плани-графіки є обов`язковими до виконання всіма підрозділами територіальних органів ДФС. При цьому, охопивши плановою перевіркою період діяльності позивача з 01.01.2013 по 31.12.2015, яка на момент розгляду справи в суді першої інстанції проводилась, в силу законодавчих обмежень у контролюючого органу відсутнє право на призначення повторної документальної перевірки за цей самий період, наступним податковим періодом, який може бути охоплений перевіркою це період діяльності платника податків, починаючи з 01.01.2016.

Розглядаючи адміністративну справу, суд виходить з того, що за приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Ефективний засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду.

Положеннями Податкового кодексу України визначено, що органи державної податкової служби мають право проводити перевірки платників податків в порядку встановленому цим Кодексом. Тобто, податковому органу надано право на проведення перевірки платників податків.

Перевіряючи законність оскаржуваного судового рішення, суд вважає за необхідне зазначити, що повноваження відповідача стосовно проведення перевірки є дискреційними та виключною його компетенцією, як уповноваженого органу. 

При цьому рішення приймається органом, на який передбачений законом обов`язок покладено. Жоден інший суб`єкт чи орган, в тому числі і суд, не може здійснювати втручання у здійснення суб`єктом владних повноважень своєї компетенції.

З положень Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин (Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді заступників Міністрів).

За таких обставин, колегія суддів апеляційного суду дійшла правильного висновку, що позивач обрав невірний спосіб захисту своїх прав, свобод та інтересів оскільки, адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення) передбаченим приписами статті 2 КАС України критеріям не втручається та не може втручатись у дискрецію суб`єкта владних повноважень. 

Разом з тим, у справі «Салов проти України» (пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», пункт 30). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Разом з тим, у рішенні звертається увага, що статтю 6 параграф 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін.

У справі «Серявін та інші проти України» (пункт 58) зазначено, що національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін. 

Згідно положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. 

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. 

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та  (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів касаційної скарги, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не може бути задоволена. З огляду на викладене, висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними, відповідають дійсності, а тому підстав для їх перегляду з мотивів, викладених в касаційній скарзі, не вбачається.

Керуючись статтями 340, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державного територіально-галузевого об`єднання "Львівська залізниця" залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 07.12.2016 у справі №813/992/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді                                             -------------------                                         В.В. Хохуляк
                                                         -------------------                                         Л.І. Бившева
                                                         -------------------                                         Т.М. Шипуліна