ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

13 серпня 2020 року 	м. Дніпро	справа № 0440/6600/18	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Бишевської Н.А. (доповідач),
                               суддів:  Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,     
за участю секретаря судового засідання Комар Н.В., 
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро
апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради 
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року 
у справі №0440/6600/18 
за позовом  Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3  
до  Дніпровської міської ради,  Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради 
третя особа  Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа №1" Дніпровської міської ради  
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,- 

ВСТАНОВИВ:

31 серпня 2019 р.   Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 звернувся до суду з адміністративним позовом до   Дніпровської міської ради,  Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, в якому просив:  
- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №1» Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. Привокзальна, 15 та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований комунальний заклад освіти «Середня загальноосвітня школа №1» Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. Привокзальна, 15;
- зобов`язати Дніпровську міську раду та департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходів в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №1» Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. Привокзальна, 15 та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований комунальний заклад освіти «Середня загальноосвітня школа №1» Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. Привокзальна, 15.
Позовні вимоги обґрунтовані  протиправною бездіяльністю Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, яка полягає у невжитті останніми заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди та земельну ділянку, на якій фактично розташований і функціонує заклад освіти
Рішенням  Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 р. у справі № 0440/6600/18 адміністративний позов   Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3  до  Дніпровської міської ради,  Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача 2- Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа №1" Дніпровської міської ради  про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - задоволено частково. 
Визнано протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа № 1» Дніпровської міської ради за адресою: м.  Дніпро, вул. Привокзальна, 15 та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований комунальний заклад освіти «Середня загальноосвітня школа № 1» Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. Привокзальна, 15;
Зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходів в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа № 1» Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул.  Привокзальна, 15 та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований комунальний заклад освіти «Середня загальноосвітня школа № 1» Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. Привокзальна, 15.
В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.  
Судом встановлено, що в користуванні КЗО «Середня загальноосвітня школа №1» перебуває земельна ділянка на якій розташовані безпосередньо будівля школи та допоміжні приміщення. Об`єкти нерухомого майна передані на баланс Департаменту гуманітарної політики Дніпропетровської міської ради,  відповідно до рішення  Дніпропетровської міської ради № 24/15 від 20.10.2016 р. Разом з тим, будь-які правовстановлюючі документи на землю та на об`єкти нерухомого майна у комунального закладу відсутні. Судом встановлено, що Департамент неодноразово звертався до міського голови з запитами щодо виділення коштів на оформлення землевпорядної документації. Разом з тим, коштів не отримано. Позивач вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо не оформлення правовстановлюючих документів на землю та об`єкти нерухомого майна, звернувся  до суду. 
Дослідивши встановлені по справі обставини, суд дійшов висновку, що департамент гуманітарної політики мав звернутись до міської ради з запитом про включення  до бюджетних запитів коштів на оформлення правовстановлюючих документів, з огляду на те, що останній не вчинив подібних дій, то суд дійшов висновку про наявність бездіяльності  діях відповідача та необхідність часткового задоволення позовних вимог. Відмова в задоволенні частини позовних вимог мотивована тим, що судом не встановлено протиправної бездіяльності в діях Дніпровської міської ради.
Не погодившись з рішенням суду, Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради  подано апеляційну скаргу, згідно якої особа, яка подає апеляційну скаргу просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 р. у справі № 0440/6600/18, як таке що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права. Вважає, що суд не врахував, що звернення прокурора до суду в даному випадку належним чином не мотивоване та не передбачено чинним законодавством. Крім того, скаржник зазначає, що судом не надавалось належної оцінки доводам відповідача та не приділено уваги тому факту, що  на момент розгляду справи, правовстановлюючі документи вже   виготовлені. 
Розгляд справи в суді апеляційної інстанції   припав на  оголошений в державі Україна   період карантину, з огляду на що строки розгляду справи подовжені.
В судове засідання, призначене  на 13 серпня 2020 року з`явилась  представник позивача, надала пояснення по суті справи, інші учасники   в судове засідання не з`явились, були належним чином повідомленні  про розгляд справи, що підтверджується  повідомленнями про вручення поштового відправлення.
         З урахуванням наявних в справі матеріалів, нез`явлення в судове засідання представників відповідача та третьої особи  не перешкоджає розгляду скарги.
         Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не вбачає підстав   для задоволення апеляційної скарги, та зазначає:
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, комунальний заклад освіти «Середня загальноосвітня школа №1» Дніпровської міської ради відповідно до п.1.4 власного Статуту, затвердженого наказом департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради № 295 від 14.12.2016 року, є власністю територіальної громади міста, та функції власника закладу від імені територіальної громади здійснює Дніпровська міська рада.
Згідно до наявних в справі матеріалів, у фактичному користуванні Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №1» Дніпровської міської ради знаходиться земельна ділянка загальною площею 4 145 м2, по вул. Привокзальна 15, у м. Дніпро.
На підставі рішення Дніпропетровської міської ради «Про внесення змін до рішення міської Ради народних депутатів від 27.11.1991 року №46 «Про комунальну власність Дніпропетровської міської ради народних депутатів» від 18.06.2003 року №15/10 Дніпропетровської міської ради, власником майна є територіальна громада міста Дніпра.
Згідно інформації з Реєстру об`єктів права комунальної власності територіальної громади м. Дніпра, будівля Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №1» Дніпровської міської ради перебуває у комунальній власності територіальної громади м. Дніпра, про що міститься відповідний запис в реєстрі під номером 6868.
Рішенням міської ради «Про передачу об`єктів нерухомого майна, основних засобів, нематеріальних активів та запасів навчальних закладів міста з балансу відділів освіти районних у місті рад на баланс департаменту гуманітарної політики Дніпропетровської міської ради» №24/15 від 20.10.2016 року вирішено передати з балансу районного відділу освіти м. Дніпра на баланс Департаменту гуманітарної політики Дніпропетровської міської ради об`єкти нерухомого майна, основні засобі, нематеріальні активи та запаси навчальних закладів міста згідно з додатком 1.
Відповідно до Додатку 1 до рішення Дніпропетровської міської ради №24/15 від 20.10.2016 року на баланс Департаменту гуманітарної політики передано об`єкти нерухомого майна, основні засоби, нематеріальні активи та запаси Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №1» Дніпровської міської ради.
З наданих позивачем документів судом першої інстанції встановлено, що у закладу відсутні будь-які правовстановлюючі документи на будівлю навчального закладу, а також земельну ділянку під закладом.
В межах здійснення дій щодо оформлення правовстановлюючої документації, Департаментом гуманітарної політики на адресу міського голови скеровувались листи від 26.04.2018 року вих. №12/2-392, від 04.07.2018 року №12/1-662 про виділення коштів для здійснення оплати послуг на виготовлення землевпорядної документації та проведення інвентаризації земельних ділянок.
В листі Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету вих.№4/13-131 від 18.10.2018 року зазначено, що протягом 2016-2017 років бюджетних запитів по видатках на проведення технічної інвентаризації та на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів на землю від департаменту гуманітарної політики ДМР не надходило. По КПКВКМБ 7130 «Здійснення заходів із землеустрою» бюджетний запит на 2019 рік на розроблення технічної документації на будівлі, споруди зазначених у зверненні навчальних закладів для проведення технічної інвентаризації та на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів на землю департаментом гуманітарної політики ДМР не надавався. Лист від 26.04.2018 року №12/2-392 до департаменту економіки, фінансів та міського бюджету не надходив. Департаментом гуманітарної політики ДМР був наданий лист від 04.07.2018 року №12/1-662 щодо виділення коштів у 2019 році у сумі 3 611 100 грн. на оплату послуг на виготовлення землевпорядної документації та проведення технічної інвентаризації за економічним кодом 2240 «Оплата послуг (крім комунальних)» по галузі «Освіта». Через обмеженість фінансування ресурсу бюджету міста департаментом економіки, фінансів та міського бюджету ДМР   запропоновано департаменту гуманітарної політики ДМР провести вищезазначені видатки за рахунок коштів передбачених в міському бюджеті на 2018 рік на утримання галузі. У відповідності до листа департаменту гуманітарної політики ДМР від 12.03.2019 року №12/8-172 на сесію міської ради від 22.05.2019 року винесено питання, щодо виділення в бюджеті на 2019 рік по галузі «Освіта» коштів  на оплату послуг з розробки технічної документації із землеустрою на земельні ділянки, на проведення технічної інвентаризації будівель і споруд комунальних закладів, на реєстрацію права комунальної власності на будівлі у загальній сумі 2 900 740 грн. із яких 810 640 грн. для загальноосвітніх навчальних закладів.
Згідно із відомостями, що  містяться в Публічній кадастровій карті  комунальний заклад освіти «Середня загальноосвітня школа №1» Дніпровської міської ради   інформація  стосовно  оформлення  відповідних документів  на земельну ділянку, на час звернення прокурора до суду,  відсутня. 
Відповідно до Статуту Комунального закладу, управління загальноосвітньою школою  здійснюється  Департаментом гуманітарної політики ДМР, який є представником власника.  Оперативне управління  закладом здійснюється  управлінням  освіти департаменту  гуманітарної політики  ДМР.
Вважаючи протиправною бездіяльність Дніпровської  міської ради та  Департаменту гуманітарної політики, як органом  управління закладом, а також безпосереднім  розпорядником коштів , призначених для освітніх потреб, оскільки питання виділення коштів для оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку та  будівлю школи  по вул. Привокзальна, 15, в установленому порядку не вирішувалось, прокурор звернувся до   суду з даним позовом. 
Суд першої інстанції, задовольняючи  частково  позов, дійшов висновку, що у прокурора були наявними повноваження та підстави для такого звернення  до суду, позов  частково задовольнив. 
Спростовуючи рішення суду Департамент гуманітарної політики  Дніпровської міської ради  заперечує можливість прокурора звертатись   до суду  з таким позовом, з посиланням на ст. 23 Закону України « Про прокуратуру». 
Колегія суддів, переглядаючи рішення суду  в межах доводів апеляційної скарги, зазначає, що Прокурор здійснює представництво   в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (абз.1 і 2 ч.1 ст.23 Закону України «Про прокуратуру».
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абз.1-3 ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру»).
Відповідно до частин 3-5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених   статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Таким чином  участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах є можливою за умови, зокрема, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.
У спірному випадку звертаючись до суду із позовом прокурор, обґрунтовуючи необхідність захисту інтересів держави, посилався на те, що охорона дитинства в Україні є стратегічним загальнонаціональним пріоритетом, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави. Отже, забезпечення дітей належними умовами освіти, у тому числі забезпечення функціонування  навчальних закладів, є інтересом Держави. Відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.
Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає, що прокурором, при зверненні до суду,   обґрунтовано необхідність пред`явлення позову з метою захисту інтересів держави. При цьому наведені прокурором обставини дають підстави для висновку про те, що пред`явлений позов стосується захисту інтересів держави, оскільки забезпечення дітей належними умовами освіти, у тому числі забезпечення функціонування  навчальних закладів, є безумовним інтересом Держави.  
З огляду на викладене, доводи апеляційної скарги   з приводу повноважень прокурора на звернення до суду,  не можуть бути підставою для  скасування рішення суду.
Щодо суті спірних відносин, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.
Встановлені обставини справи свідчать про те, що прокурором пред`явлено позов до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради з огляду на те, що, Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради здійснює управління КЗО "СЗШ №1" ДМР, як представник власника (розділ ІV Статуту Комунальний заклад освіти «Середня загальноосвітня школа №1» Дніпровської міської ради. До повноважень Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради належить здійснення управління підпорядкованими підприємствами, установами, організаціями та закладами освіти, культури, фізичної культури і спорту, організація їх матеріального та фінансового забезпечення; організація державних програм, розроблення і реалізація міських програм розвитку закладів, підпорядкованих департаменту, надання пропозицій до проектів програм соціально-економічного розвитку міста (пп.2.3.2, 2.3.3 Положення про Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради).   Рішенням Дніпровської міської ради №11/13 від 07.09.2016 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради визначено головним розпорядником бюджетних коштів по реалізації Програми розвитку освіти в м. Дніпропетровську на 2016-2020 роки та зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради щорічно при формуванні показників бюджету на відповідний рік передбачати в бюджетному запиті кошти на виконання заходів Програми.
 Дніпровською міською радою розроблена та затверджена цільова програма, що стосується навчального процесу (Програма розвитку освіти в м.Дніпропетровську на 2016-2020 роки, затверджена рішенням міської ради №11/13 від 07.09.2016), заходами якої передбачено оформлення актів на право постійного користування земельною ділянкою навчальних закладів та отримання свідоцтва про право власності на нерухоме майно з прогнозованим обсягом фінансування із місцевого бюджету у сумі 8  760,4 тис. грн. Головним розпорядником бюджетних коштів визначено Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Пунктом 2 рішення міської ради №11/13 зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради щорічно при формуванні показників бюджету на відповідний рік передбачати в бюджетному запиті кошти на виконання заходів Програми.
Отже рішенням міської ради №11/13 від 07.09.2016 Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради, до повноважень якого належить здійснення управління закладами освіти; розроблення і реалізація міських програм розвитку закладів, підпорядкованих департаменту, визначено головним розпорядником бюджетних коштів щодо реалізації Програми розвитку освіти в м. Дніпрі на 2016-2020 роки, яка  включає і заходи щодо оформлення актів на право постійного користування земельними ділянками закладами освіти.
 Відповідно до пункту 9 статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетний запит - документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для виконання покладених на нього функцій на середньостроковий період, на підставі відповідних граничних показників видатків бюджету та надання кредитів з бюджету.
 Встановлені обставини справи свідчать про те, що відповідачем не направлялися бюджетні запити по видаткам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для оформлення правовстановлюючих документів. Вказане вбачається з листа Департаменту економіки, фінансів та міського бюджету від 18.10.2018р. №4/13-131. Посилання відповідача на те, що ним на адресу міського голови направлялися листи від 26.04.2018р. та від 04.07.2018р. про виділення коштів для здійснення оплати послуг на виготовлення землевпорядної документації, не можуть бути прийняті судом в якості доказів виконання відповідачем своїх обов`язків, оскільки направлені листи не є бюджетними запитами, обов`язок формування яких покладено на відповідача.
 Вказані обставини, за позицією суду апеляційної інстанції, дають підстави для висновку про те, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність у спірних відносинах і така бездіяльність пов`язана з неможливістю та несвоєчасністю  виготовлення землевпорядної документації, як етапу для передачі земельної ділянки в користування та виготовлення правовстановлюючих документів із застосуванням  передбачених  механізмів , таких як формування  належних  бюджетних запитів.  
 Отже суд апеляційної інстанції приходить до висновку про обґрунтованість позиції прокурора про допущену відповідачем протиправну бездіяльність в частині неподання бюджетного запиту та зволікання  щодо  оформлення  правовстановлюючих  документів на будівлі школи, споруди та  земельну ділянку за адресою вул. Привокзальна, 15 в м. Дніпро.   Судова колегія   погоджується з висновком суду першої інстанції, яке не підлягає скасуванню в межах доводів апеляційної скарги.  Та  обставина, що на момент розгляду справи, як  заявляє скаржник,  правовстановлюючі документи  на будівлі, споруди  комунального закладу  освіти «Середня загальноосвітня школа № 1» Дніпровської міськради, були виготовлені, не спростовує  встановлені по справі обставини, не свідчить  про  реєстрацію  в належному  порядку   земельної ділянки, оскільки направлення запиту на надання витягів з Реєстру об`єктів комунальної власності, не є кінцевим  етапом  в зазначеному питанні.  
Допущене зволікання відповідача щодо  не оформлення  правовстановлюючих документів , зокрема, по комунальному закладу  освіти «Середня загальноосвітня школа № 1» Дніпровської міськради,  з моменту передачі  об`єктів нерухомого майна   на баланс  департаменту гуманітарної  політики Дніпровської  міськради, та  прийняття рішення ДМР  2016 року   фактично не спростоване  в процесі розгляду  апеляційної  скарги, дає  підстави  для висновку, що судове рішення в даній справі  є законним та обґрунтованим  і не підлягає скасуванню. 
Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд 
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради на рішення  Дніпропетровського окружного адміністративного суду  від  12 грудня 2019 р. у справі № 0440/6600/18 - залишити без задоволення.
Рішення  Дніпропетровського окружного адміністративного суду  від  12 грудня 2019 р. у справі № 0440/6600/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку в порядку та строки передбачені ст.ст.328, 329 КАС України. 
   
Головуючий - суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко