ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2020 року 

м. Київ
справа № 405/7210/16-а(2-а/405/207/16)
адміністративне провадження № К/9901/16611/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,

розглянув в попередньому судовому засіданні справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Ленінського районного суду м. Кіровограда від 23.06.2017 (суддя 
Шевченко І. М.) 
та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.08.2017 (колегія у складі суддів Чепурнова Д.В., Мельника В.В., Сафронової С.В.)
у справі №405/7210/16-а
за позовом ОСОБА_1 
до Кіровоградської міської ради
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету позову - ОСОБА_2 ,
про визнання протиправним та скасування рішення,-

І. РУХ СПРАВИ

1.          У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Кіровоградської міської ради, за участю третьої особи ОСОБА_2 
2.          У позові просила:
-          визнати протиправним та скасувати рішення четвертої сесії Кіровоградської міської ради 7 скликання від 30.07.2016 №535 «Про розгляд заяви ОСОБА_1 від 07 липня 2015 року»;
-          зобов`язати Кіровоградську міську раду повторно розглянути її заяву від 07.07.2015 на сесії міської ради.
3.          Постановою Ленінського районного суду м. Кіровограда від 23.06.2017, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.08.2017 у задоволенні позову відмовлено.
4.          09.09.2017 позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою. Просить скасувати постанову Ленінського районного суду м. Кіровограда від 23.06.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.08.2017, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
5.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.09.2017 відкрито касаційне провадження, проте справа не розглядалася.
6.          У зв`язку із припиненням діяльності Вищого адміністративного суду України справу було передано на розгляд до Верховного Суду.
7.           ОСОБА_2 та Кіровоградською міською радою подано заперечення, у яких просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          Судами встановлено, що ОСОБА_1 є власником домоволодіння на АДРЕСА_1 , власником суміжного домоволодіння АДРЕСА_2 є ОСОБА_2 
9.          Рішенням Кіровоградської міської ради від 26.09.2006 №91 «Про регулювання земельних відносин», вирішено передати, зокрема ОСОБА_1 земельну ділянку площею 483,6 кв. м за зазначеною вище адресою.
10.          На підставі цього рішення міської ради ОСОБА_1 було видано державний акт на право власності на земельну ділянку від 12.02.2007 серії КР №100156.
11.          Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2012 у справі №2а-8973/11/1111 за позовом ОСОБА_2 було визнано протиправним та скасовано рішення Кіровоградської міської ради від 26.09.2006 №91.
12.          Рішенням Ленінського районного суду м.   Кіровограда від 29.08.2013 у справі №405/2638/13-ц визнано недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку від 12.02.2007 серії КР №100156 та скасовано державну реєстрацію права власності ОСОБА_1 на земельну ділянку. 
13.          На засіданні узгоджувальної комісії з розгляду земельних спорів Кіровоградської міської ради від 23.07.1998 у протоколі №1 за результатом розгляду спору ОСОБА_2 , який у нього виник із ОСОБА_3 як попереднім власником домоволодіння на АДРЕСА_1 , встановлено, що між земельними ділянками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_1 згідно Генерального плану 1958 року існував проїзд, який належить до земель загального користування. 
14.          Крім того, рішенням Ленінського районного суду м. Кіровограда від 02.02.2015 у справі №405/6573/17-ц за позовом прокуратури ОСОБА_1 було зобов`язано усунути перешкоди Кіровоградській міській раді та ОСОБА_2 у користуванні земельною ділянкою на АДРЕСА_2 шляхом знесення за власний рахунок частини цегляного паркану довжиною 2,5 м. Рішенням Апеляційного суду Кіровоградської області змінено рішення Ленінського районного суду м. Кіровограда від 02.02.2015 у справі №405/6573/17-ц, виключено з резолютивної частини словосполучення «за власний рахунок».
15.          07.07.2015 ОСОБА_1 зверталася до Кіровоградської міської ради із заявою, у якій просила:
-          «виключити» із земель загального користування земельну ділянку площею 0,007019 га у спосіб прийняття міською радою рішення про закриття проходу між земельними ділянками домоволодінь АДРЕСА_2, АДРЕСА_1 та АДРЕСА_4 ;
-          повернути земельну ділянку в її користування.
16.          Рішенням Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2016 у справі №405/6032/15-а визнано протиправною бездіяльність та зобов`язано Кіровоградську міську раду розглянути зазначену заяву ОСОБА_1 на сесії ради. 
17.          Рішенням Кіровоградської міської ради від 30.07.2016 №535 «Про розгляд заяви ОСОБА_1 від 07.07.2015», з урахуванням внесення до нього змін рішенням Кіровоградської міської ради від 07.04.2017 №925, відмовлено ОСОБА_1 у вилученні із земель загального користування ділянки, що розташована між земельними ділянками на АДРЕСА_4 та АДРЕСА_1 , у зв`язку із не врегулюванням законодавством цього питання.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

18.          Позивач вважає, що оскаржуване рішення Кіровоградської міської ради є неповним. Посилається на те, що відповідач не розглянув питання закриття проходу до земельної ділянки. Крім того, рішення міської ради прийняте за неіснуючою адресою земельної ділянки на АДРЕСА_3. Питання, з яким вона звернулася до міської ради, відповідно до статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є виключною компетенцією Кіровоградської міської ради.
19.          Зазначала, що на діючому Генеральному плані забудови м. Кіровограда 2000 року відсутній проїзд чи прохід між будинками АДРЕСА_1 та АДРЕСА_4 , наявність землі загального користування між цими будинками документально не підтверджено; за відомостями, які містяться в Державному земельному кадастрі, їй на праві власності належить земельна ділянка площею 0,0484 га на АДРЕСА_1 , та вона є платником земельного податку за зазначену земельну ділянку.
20.          Належна ОСОБА_2 земельна ділянка (АДРЕСА_2) безпосередньо виходить до пров. Запорізького, на якому встановлено паркан, металеві ворота та хвіртку; між земельними ділянками на АДРЕСА_2 та АДРЕСА_1 ,  
є пішохідний перехід з виходом на АДРЕСА_5 .          Крім того, на її думку, власник домоволодіння, що розташоване на АДРЕСА_2 , самовільно захопив спірну земельну ділянку площею 0,0070 га, обгородив її парканом на відстані 0,5 метра від будинку позивача, встановив металеві ворота із замком та одноосібно користується земельною ділянкою.
22.          У запереченнях на позов ОСОБА_2 просив відмовити у позові, мотивуючи це тим, що належний позивачу будинок побудовано із порушенням меж земельних ділянок і захопленням частини земельної ділянки загального користування, що підтверджується витягом з протоколу від 23.07.1998 №1; належний йому будинок побудовано у 1958 році та Генеральний план м. Кіровограда 1958 року є дійсним, а Генеральний план м. Кіровограда 2000 року має масштаб 1:5000, визначає принципові питання розвитку міста та не передбачає деталізації місцевості, окремих дрібних об`єктів (зокрема проїздів, проходів між житловими будинками).  
23.          Кіровоградською міською радою подано заперечення, у яких просила відмовити ОСОБА_1 у позові.
24.          Заперечення міської ради мотивовано тим, що на момент пред`явлення цього позову ОСОБА_1 не є власником земельної ділянки на АДРЕСА_1 . Позивач не обґрунтувала порушення своїх прав та законних інтересів. На сесії міською радою не розглядаються питання, якщо закон не визначає обов`язку (повноважень) ради розглядати відповідне питання. Зазначення в оскаржуваному рішенні міської ради адреси «АДРЕСА_1-в» є опискою, питання про виправлення якої винесено на сесію Кіровоградської міської ради.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

25.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірна земельна ділянки належить до земель загального користування, цю обставину встановлено судовим рішенням у справі №405/6573/17-ц, яке набрало законної сили, тому підстави для передання ділянки у користування позивача відсутні.
26.          Міська рада не розглядає питання, які не віднесені до її повноважень. Оскаржуване рішення Кіровоградської міської ради прийнято у спосіб та у межах повноважень, передбачених законодавством.
27.          Питання закриття проходу на спірній земельній ділянці є похідним від розгляду міською радою питання вилучення ділянки із земель загального користування.

V ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

28.          Позивач у касаційній скарзі посилається на тому, що суди попередніх інстанції неповно з`ясували обставин, що мають значення для правильного вирішення справи,  та порушили норми матеріального і процесуального права, а саме:
А) судові рішення ґрунтуються лише на оцінці заперечень відповідача без спростування доказів, що надавалися позивачем на підтвердження тієї обставини, що спірна земельна ділянка не відносить до земель загального користування;
Б) судом першої інстанції розглянуто клопотання про витребування документів щодо розгляду її заяви від 07.07.2015 на сесії міської ради, та ухвалено рішення по суті спору без отримання від відповідача витребуваних документів;
В) судом першої інстанції не досліджувалося питання закриття проходу (проїзду) між домоволодіннями та не ухвалено рішення у частині вирішення цієї вимоги; з рішення суду неочевидно, у скасуванні якого рішення Кіровоградської міської ради (частини) їй відмовлено судом;
Г) судом першої інстанції не застосовано при вирішенні спору статті 19 та 22 Закону України «Про планування та забудову територій», статті 18 та 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункті 3.22, 3.30 ДБН 360-92** Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень; 
Ґ) судом апеляційної інстанції неправильно визначено похідною вимогою питання закриття проходу (проїзду), а основною - питання вилучення ділянки із земель загального користування;
29.          У запереченнях на касаційну скаргу третя особа ОСОБА_2 зазначає, що позивач у касаційній скарзі не вказує факти та норми права, які б свідчили про повторне порушення міською радою порядку розгляду заяви позивача від 07.07.2015.
30.          Заперечення Кіровоградської міської ради мотивовано необґрунтованістю доводів касаційної скарги.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

31.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
32.          Спір виник щодо належності земельної ділянки до земель загального користування. Ключовим правовим питанням у справі є наявність у відповідача повноважень вирішувати на сесії міської ради питання «закриття» проходу до земельної ділянки загального користування та «повернення» такої земельної ділянки у користування позивача.
33.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, насамперед, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (пункт 1 частини другої статті 2 КАС України).
35.          Відповідно до пункту в), г) частини першої статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу. 
36.          Звертаючись із заявою від 07.07.2015, ОСОБА_1 фактично просила Кіровоградську міську раду вилучити ділянку із земель загального користування у спосіб закриття проходу між земельними ділянками домоволодінь АДРЕСА_2, АДРЕСА_1 та АДРЕСА_4 та повернути земельну ділянку у її користування не у порядку, передбаченому ЗК України, а у неправовий спосіб шляхом закриття до земельної ділянки проходу (проїзду).
37.          Землі загального користування населених пунктів - це землі комунальної власності, що включають майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо.
38.          Такі земельні ділянки належать до об`єктів благоустрою населених пунктів, які використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством (статті 13 та 14 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»). Крім того, не можуть бути передаватися у приватну власність (пункт четвертий статті 83 ЗК України).
39.          Зважаючи на це, земельна ділянка, яку ОСОБА_1 просить вилучити із земель комунальної власності, не може бути вилучена без зміни її цільового призначення та передачі у постійне користування одному із суб`єктів, передбачених частиною другою статті 92 ЗК України. Залишення ділянки із земель загального користування у користуванні лише позивача не ґрунтується на законі. 
40.          Тому, відповідач в межах повноважень не міг вирішити на користь ОСОБА_1 питання про вилучення спірної земельної ділянки, а відтак, не допустив протиправної бездіяльності при розгляді заяви від 07.07.2015 на сесії міської ради.
41.          За викладених обставин, суд першої інстанції, з висновком якого суд апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку про відмову у задоволенні позову. 
42.          Доводи касаційної скарги щодо ненадання оцінки доказам позивача, є неприйнятними, оскільки судами попередніх інстанцій за своїм внутрішнім переконанням досліджувалися та оцінювалися докази, що підтверджують належність спірної ділянки саме до земель загального користування, зокрема протокол узгоджувальної комісії з розгляду земельних спорів Кіровоградської міської ради від 23.07.1998, Генеральний план забудови м.   Кіровограда 1958 року, та обставинами, встановленими судовим рішенням у справі №405/6573/17-ц.
43.          Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення по суті спору без отримання від відповідача раніше витребуваних судом документів щодо розгляду заяви від 07.07.2015 на сесії міської ради, оскільки протягом розгляду справи судом першої інстанції долучалися до матеріалів справи докази, що подавалися учасниками справи. ОСОБА_1 у судових дебатах, письмовий виступ яких міститься у матеріалах справи, не посилалася на зазначені обставини та не обґрунтовувала цією підставою свої доводи під час розгляду справи судом апеляційної інстанції. Зазначені доводи фактично стосуються оцінки обставин справи, що виходить за межі перегляду справи судом касаційної інстанції. 
44.          Покликання у касаційній інстанції на недослідження судами питання закриття проїзду між домоволодіннями, не ухвалення рішення у частині вирішення цієї вимоги, неправильне визначення основної та похідної вимог заяви від 07.07.2015, є безпідставним, ураховуючи, що питання закриття проїзду є лише способом, у який ОСОБА_1 просила вилучити спірну земельну ділянку із земель загального користування, щодо вирішення якого Кіровоградська міська рада прийняла оскаржуване рішення про відмову у вилученні земельної ділянки. 
45.          Норми матеріального права, на які ОСОБА_1 посилається у пункті Ґ) доводів касаційної скарги, безпосередньо не регулюють спірні правовідносини, їх незастосування судами попередніх інстанцій не призвело та не могло призвести до неправильного вирішення справи.  
46.          Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
47.          З урахуванням зазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанцій прийняли рішення у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, а доводи касаційної скарги цього не спростовують, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
48.          Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.          Постанову Ленінського районного суду м. Кіровограда від 23.06.2017 та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22.08.2017 у справі №405/7210/16-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    Я.О. Берназюк 

Суддя                                                                                                    А.А. Єзеров