ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2020 року 
м. Київ
справа №401/4006/16-а(2-а/401/33/17)
адміністративне провадження №К/9901/15523/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Смоковича М.І.,  Шевцової Н.В., 
 
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича  про визнання протиправними та скасування розпорядження від 02 червня 2016 року №88-р та пунктів1, 2 ,3, 4, 5, 8 розпорядження від 24 вересня 2016 року №115-р, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову  Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року  (головуючий суддя - Богданенко І.Ю., судді - Уханенко С.А., Дадим Ю.М.) .

І. Суть спору
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
В грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області з адміністративним позовом до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича (далі -відповідач, міський голова, Козярчук В.В.), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати розпорядження № 88-р від 02 червня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки"(далі - Розпорядження № 88-р); 
визнати протиправними та скасувати пункти 1,2,3,4,5 та 8 розпорядження № 115-р від 24 вересня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки" (далі - Розпорядження № 115-р).
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 10 квітня 2017 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича про визнання протиправним та скасування розпорядження № 88-р від 02 червня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки", та визнання протиправними та скасування пунктів 1,2,3,4,5 та 8 розпорядження № 115-р від 24 вересня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки" - задоволено.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження № 88-р від 02 червня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки", що видане Світловодським міським головою ОСОБА_2 .
Визнано протиправним та скасовано пункти 1,2,3,4,5,8 розпорядження № 115-р від 24 вересня 2016 року "Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки", що видане Світловодським міським головою ОСОБА_2 .
Стягнуто з Світловодського міського голови ОСОБА_2 на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 1102 (одна тисяча сто дві) гривні 40 копійок.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Світловодська міська рада створила спеціальний відділ, який здійснює функції внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями та використанням бюджетних коштів у відповідності до Порядку, який розроблений з урахуванням рекомендацій «Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001, наказу Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247 «Про затвердження стандартів внутрішнього аудиту». В той же час, Світловодський міський голова, фактично перебравши на себе функції відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями та використанням бюджетних коштів, створив власну комісію для перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів управлінням освіти. При цьому, Світловодський міський голова на власний розсуд визначив склад даної комісії та одноособово визначив примірний план роботи комісії. Крім того суд зазначив, що дана комісія не керувалась жодним положенням або порядком при проведенні перевірок. Також, суд першої інстанції відхилив доводи відповідача стосовно того, що у справі №401/2157/16-а розглядався спір між управлінням освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради та Світловодським міським головою Козярчуком Валентином Валентиновичем, де був той самий предмет та підстави адміністративного позову, з огляду на те, що у справі №401/2157/16-а підставою для визнання протиправними розпоряджень є те, що органи місцевого самоврядування не мають компетенції на проведення перевірок, щодо ефективного та цільового використання бюджетних коштів, а такого роду перевірки має право здійснювати виключно центральний орган виконавчої влади, що реалізує політику у сфері державного фінансового контролю. При цьому у справі за позовом ОСОБА_1 , що розглядається, підставою для визнання протиправними розпоряджень ставиться те, що Світловодський міський голова перевищив свої повноваження та перебрав на себе функції відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями, використанням бюджетних коштів та станом збереження комунального майна, який є структурним підрозділом апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради. Отже, за предметом та підставами ці адміністративні позови, є різними, крім того, позивачі у справах є відмінними - управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради і ОСОБА_1 , як начальник управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕННЯ СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року апеляційну скаргу Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича - задоволено.
Постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 10 квітня 2017 року - скасовано.
Відмовлено у задоволенні позовних вимог.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції взяв до уваги, що на час звернення до суду з адміністративним позовом, оскаржувані розпорядження вичерпали свою дію. Суд також дійшов висновку, що фактичними обставинами справи, підтверджується, що Світловодський міський голова під час прийняття оскаржуваних розпоряджень обирав одне з кількох юридично допустимих рішень. Відтак відповідач  не перейняв на себе повноваження відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженнями та використанням бюджетних коштів, та діяв з дотриманням власних повноважень. Крім того, судом зазначено, що безпосереднього оскаржуваними розпорядженнями Світловодського міського голови стосовно створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях, права, свободи та інтереси позивача не порушуються, оскільки вони не є актами індивідуальної дії, розпорядженнями не застосовувалися заходи дисциплінарної відповідальності до позивача. З огляду на викладене, позовні вимоги є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
КОРОТИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
07 серпня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року, в якій позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначене рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що у даній справі міський голова не виконував дискреційні повноваження, тобто не мав підстав обирати з кількох юридично допустимих рішень, а був зобов`язаний діяти у спосіб, що визначений міською радою та її виконавчим комітетом, зокрема, з врахуванням рішень міської ради № 93 від 14.01.2016 «Про затвердження Положення про відділ внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використанням бюджетних коштів та станом збереження комунального майна» (далі - Рішення № 93) та рішення виконкому міської ради № 111 від 19.02.2016 «Про затвердження Порядку проведення перевірок відділом внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використанням бюджетних коштів та станом збереження комунального майна апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради» (далі - Рішення № 111). В той же час, міським головою такого обов`язку не виконано, а оскаржувані розпорядження видані всупереч вищенаведених рішень. Також скаржник не погоджується з посиланням на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.09.2016  у справі № 401/2157/16, оскільки позивач не був стороною у вказаній справі, а підстави позову Управління освіти міської ради є цілком відмінними від підстав позову у даній справі. Крім того, факт відповідності оскаржуваних розпоряджень міського голови рішенням № 93 і № 111 в ході розгляду справи № 401/2157/16 не досліджувався. Також скаржник стверджує, що розпорядження № 88-р та № 115-р не є нормативно - правовими актами, а є актами індивідуальної дії, які містять конкретні приписи, застосовуються одноразово й після їх реалізації вичерпують свою дію, а відтак, впливають на права позивача, як керівника установи, щодо якої призначено проведення перевірки. 
Відповідачем відзиву чи заперечення на вказану касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 серпня 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 15 вересня 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Світловодський міський голова, розглянувши звернення депутата Світловодської міської ради Москаленка А., розпорядженням від 02 червня 2016 року №88-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки», створив комісію, щодо перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти на закупівлю продуктів харчування для дошкільних закладів освіти за період з січня 2015 року по травень 2016 року, затвердив примірний план перевірки, надав відповідні доручення голові комісії, комісії та начальнику управління освіти ОСОБА_1 (а.с. 5).
З 08 червня 2016 року по 17 червня 2016 року комісією проведено перевірку за результатами якої складено довідку від 24 червня 2016 року.
24 червня 2016 року Світловодський міський голова, розглянувши звернення депутатів Світловодської міської ради Москаленка А. та Гайчук І., видав розпорядження №115-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки», згідно з пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 8 якого, створено комісію, щодо перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти на закупівлю продуктів харчування для дошкільних закладів освіти за період з січня 2015 року по травень 2016 року, затверджено примірний план перевірки, надано доручення голові комісії, комісії та начальнику управління освіти Френкелю Геннадію Юрійовичу (а.с. 6).
Відповідно до фактичних обставин справи, 30 червня 2016 року комісією складений акт про недопуск до перевірки.
За результатами проведених перевірок Світловодським міським головою ОСОБА_2 винесено розпорядження від 04 липня 2016 року №267-к та №268-к, якими накладено дисциплінарне стягнення на начальника Управління освіти ОСОБА_1 у вигляді догани.
Рішенням Світловодської міської ради №93 від 14 січня 2016 року затверджено Положення про відділ внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використання бюджетних коштів та станом збереження комунального майна (а.с. 25-27).
За змістом Положення, відділ внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використання бюджетних коштів та станом збереження комунального майна є структурним підрозділом апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради, підпорядкований та підзвітний в своїй діяльності міському голові. Основним завданням Відділу є реалізація політики у сфері аудиту та фінансового контролю за надходженнями і використанням бюджетних коштів місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, бюджетними установами, комунальними підприємствами міста; станом збереження комунального майна, веденням бухгалтерського обліку та складанням фінансової звітності.
Рішенням виконавчого комітету Світловодської міської ради №111 від 19 лютого 2016 року затверджений Порядок проведення перевірок відділом внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використання бюджетних коштів та станом збереження комунального майна апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради (далі - Порядок) та визначено повноваження відділу безпосередньо керуватися цим Порядком при проведенні планових та позапланових перевірок комунальних підприємств та бюджетних установ міста (а.с. 28-31).
Постановою Світловодського міськрайонного суду від 20 липня 2016 року у справі №401/2157/16-а адміністративний позов управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича задоволено, визнано протиправними та скасовано розпорядження від 02 червня 2016 року №88-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні та затвердження примірного плану перевірки», а також пункти 1, 2, 3, 4, 5, 8 розпорядження від 24 червня 2016 року №115-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки».
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року скасовано постанову Світловодського міськрайонного суду від 20 липня 2016 року та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовлено.
На підставі встановлених у справі обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржувані розпорядження про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях щодо організації харчування у навчальних закладах освіти, видані Світловодським міським головою виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб передбачені Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про освіту».
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 жовтня 2016 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2016 року у справі №401/2157/16-а.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положеннями статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» встановлені повноваження міського голови, зокрема, в сфері бюджетного регулювання.
Частиною 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» передбачено, що сільський, селищний, міський голова: забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Відповідно до статті 25 Закону України «Про освіту» організація та відповідальність за харчування у навчальних закладах державної та комунальної форми власності покладається на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади, керівників навчальних закладів.
Частиною третьою статті 26 Бюджетного кодексу України передбачено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.      
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 02 червня 2016 року міським головою за результатом розгляду звернень депутатів щодо ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти Світловодської міської ради на закупівлю продуктів харчування для дошкільних закладів освіти, видані розпорядження № 88-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатському зверненні» та від 24 червня 2016 року № 115-р «Про створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях та затвердження примірного плану перевірки». Перевірці підлягали питання цільове використання бюджетних коштів Управлінням освіти на закупівлю продуктів харчування для дошкільних закладів освіти за період з січня 2015 року по травень 2016 року.
Скаржник, покликаючись у касаційній скарзі на невідповідність вказаних розпоряджень рішенням № 93 і № 111, зауважує про їх протиправність з даних підстав. Крім того, скаржник вважає необґрунтованим посилання суду апеляційної інстанції на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.09.2016  у справі № 401/2157/16, оскільки позивач не був стороною у вказаній справі, а підстави позову Управління освіти міської ради є цілком відмінними від підстав позову у даній справі
Суд приходить до переконання про помилковість вказаних доводів з наступних підстав.
Так, повноваження міського голови, як керівника органу місцевого самоврядування - розпорядника бюджетних коштів, здійснювати організацію внутрішнього контролю за використанням бюджетних коштів, та перевірку обґрунтованості планування витрат бюджету застережена приписами Бюджетного кодексу України.
Так, згідно частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.
Відтак, міський голова, як керівник Світловодської міської ради, видаючи оспорювані розпорядження як факт реагування на депутатські звернення щодо нецільового використання бюджетних коштів управлінням освіти, очолюваним позивачем, діяв в межах та в спосіб, передбачений законодавством.
Доводи скаржника щодо перебирання міським головою на себе повноважень органу внутрішнього фінансового контролю не знаходять свого підтвердження, позаяк міський голова вказаними розпорядженнями і, зокрема, створенням відповідної комісії, лише організовував внутрішній контроль, а не здійснював його безпосередньо. Крім того, скаржником не спростовується відсутність серед представників даної комісії працівників відділу внутрішнього аудиту та контролю за надходженням, використанням бюджетних коштів та станом збереження комунального майна.
Доводи скаржника щодо неправомірності посилання суду апеляційної інстанції на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14.09.2016  у справі № 401/2157/16, оскільки позивач не був стороною у вказаній справі, а підстави позову Управління освіти міської ради є цілком відмінними від підстав позову у даній справі, Суд вважає такими, що не заслуговують на увагу, оскільки в рамках розгляду справи № 401/2157/16, судами досліджувалася правомірність тих самих розпоряджень, що і в рамках розгляду справи № 401/4006/16-а, надавалася оцінка на предмет дотримання законодавства міським головою, при винесенні оспорюваних розпоряджень. Крім того, Суд підкреслює, що позивачем у справі № 401/2157/16 виступає Управління освіти міської ради, тоді як скаржник є саме керівником даного управління та позивачем у справі № 401/4006/16-а.
Доводи скаржника щодо неможливості використання висновків у справі № 401/2157/16 з підстав недослідження судом факту відповідності оскаржуваних розпоряджень міського голови рішенням № 93 і № 111 в ході розгляду вказаної справи спростовуються відповідним висновком суду апеляційної інстанції, що до складу відповідних комісій, створених в результаті винесення оспорюваних розпоряджень, входили, в тому числі, працівники відділу внутрішнього аудиту, фінансового управління виконавчого комітету Світловодської міської ради.
Також Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що безпосередньо оскаржуваними розпорядженнями Світловодського міського голови стосовно створення комісії для перевірки питань, викладених у депутатських зверненнях, права, свободи та інтереси позивача не порушуються, оскільки вони не є актами індивідуальної дії, розпорядженнями не застосовувалися заходи дисциплінарної відповідальності до позивача. Крім того, оспорювані розпорядження, станом на час розгляду судами попередніх інстанцій вказаного позову, вичерпали свою дію їх фактичним виконанням.
Таким чином, враховуючи викладене та підсумовуючи наведене, колегія суддів касаційної інстанції вважає зазначені в касаційній скарзі доводи ОСОБА_1 безпідставними та правомірно спростованими судом апеляційної інстанції, а висновки суду - правильними, обґрунтованими, та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, з огляду на що і підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 343, п.1 ч.1.ст.349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -      

ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2017 року у справі 401/4006/16-а(2-а/401/33/17) залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді	Н.А. Данилевич М.І. Смокович   Н.В. Шевцова