ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 серпня 2020 року 
м. Київ

Справа №  915/162/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: 
Дроботової Т. Б. - головуючого, Багай Н. О., Зуєва В. А.,
секретар судового засідання - Грузицька І. В.,
за участю представників:
прокурора - Красножон О.М.,
позивача - не з`явилися, 
відповідача -  Колес`янкін М. І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.06.2019 (судді: Будішевська Л. О., Таран С. В., Мишкіна М. А.) та ухвалу Господарського суду Херсонської області від 14.05.2019 (суддя Литвинова В. В.) у справі
за позовом заступника керівника Вознесенської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Новоодеської районної ради та Комунальної установи "Новоодеський районний центр фінансово-господарського та навчально-методичного забезпечення закладів освіти"
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс"
про стягнення 407 567,15 грн,

ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог 
1.1. У січні 2019 року заступник керівника Вознесенської місцевої прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Новоодеської районної ради та Комунальної установи "Новоодеський районний центр фінансово-господарського та навчально-методичного забезпечення закладів освіти" (далі - КУ "Новоодеський районний центh фінансово-господарського та навчально-методичного забезпечення закладів освіти"; комунальна установа) звернувся до Господарського суду Херсонської області з позовом про стягнення з Товариства з обмеженою відповідальністю "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс" (далі - ТОВ "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс") штрафних санкцій у сумі 407  567,15 грн, у тому числі пені за прострочення виконання зобов`язань щодо строків здачі робіт у сумі 139  836,23 грн і штрафу у сумі 267  730,92 грн.
1.2. Позовні вимоги із посиланням на положення статей 525, 526, 530, 610, 612, 625, 628 Цивільного кодексу України, статей 193, 216, 230, 231 Господарського кодексу України, а також умови укладеного між сторонами договору від 03.05.2018 № 251 про закупівлю послуг за державні кошти, обґрунтовані неналежним виконанням відповідачем своїх зобов`язань за договором та прострочення виконання робіт.
Необхідність звернення прокурора з цим позовом, з посиланням на положення статті 1311 Конституції України, статей 53, 226 Господарського процесуального кодексу України і статті 23 Закону України "Про прокуратуру", обґрунтовано тим, що звернення прокурора спрямоване на задоволення суспільної потреби у встановленні законності під час вирішення суспільно значимого питання законності та раціональності використання бюджетних коштів, оскільки позивачі не вживають тривалий час будь-яких дій, спрямованих на захист інтересів держави. 
1.3. ТОВ "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс" просило залишити позов прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України у зв`язку із недоведеністю підстав представництва згідно із Законом України "Про прокуратуру".
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Ухвалою Господарського суду Херсонської області від 14.05.2019, залишеною без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.06.2019, позовну заяву заступника керівника Вознесенської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Новоодеської районної ради і КУ Новоодеський районний центр фінансово-господарського та навчального забезпечення закладів освіти до ТОВ "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс" про стягнення штрафних санкцій в сумі  407 567,15 грн залишено без розгляду.
2.2. Суди дійшли висновку, що прокурор при зверненні з позовом до господарського суду в інтересах держави у позовній заяві не підтвердив наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Не погоджуючись із судовими рішеннями, прокурор у касаційній скарзі (поданій 07.08.2019) просить ухвалу Господарського суду Херсонської області від 14.05.2019 і постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.06.2019 скасувати, а справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Так, скаржник наголошує на безпідставності висновків судів про недоведеність прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави і неправильного застосування положень статті 1311 Конституції України, статей 53, 226 Господарського процесуального кодексу України і статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Так прокурор акцентує, що суди не надали оцінки його доводам, що нездійснення позивачами упродовж тривалого часу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а саме неподання відповідного позову і відсутність наміру такого звернення до суду, свідчать про наявність підстав для звернення прокурора до суду, а посилання позивачів на відсутність державного фінансування для сплати судового збору не спростовують наявність підстав для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
3.2. У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс" просить залишити її без задоволення, наголошуючи на недоведеності прокурором підстав звернення до суду в інтересах держави в особі визначених ним у позовній заяві органів.
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 12.08.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на ухвалу Господарського суду Херсонської області від 14.05.2019 і постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.06.2019 у справі № 915/162/19, яке зупинялося згідно з ухвалами від 03.09.2019 і від 05.11.2019 до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 587/430/16-ц і справи № 912/2385/18.
Ухвалою від 17.08.2020 у зв`язку з усуненням обставин, що викликали зупинення провадження у цій справі провадження у справі поновлено.
4.2. Заслухавши суддю-доповідача, представників прокуратури і відповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення з таких підстав.
4.3. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
4.4. За змістом абзаців 1, 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
4.5. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті  23 Закону України "Про прокуратуру").
4.6. Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1)  якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2)  якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
4.7. Водночас тлумачення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. 
При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
4.8. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17). 
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
4.9. Як свідчать матеріали справи, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Новоодеської районної ради та КУ "Новоодеський районний центр фінансово-господарського та навчально-методичного забезпечення закладів освіти" про стягнення з ТОВ "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс" пені та штрафу за прострочення відповідачем виконання робіт за договором від 03.05.2018 № 251 про закупівлю послуг за державні кошти.
Підстави звернення з позовом прокурор обґрунтував порушенням нормативно-визначеної законодавцем процедури відшкодування господарських санкцій за неналежне виконання зобов`язань у господарських правовідносинах, а звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у встановленні законності при вирішенні суспільно значимого питання законності та раціональності використання бюджетних коштів.
Прокурор у позові наголосив, що Новоодеська районна рада, як учасник бюджетного процесу та КУ "Новоодеський районний центр фінансово-господарського та навчально-методичного забезпечення закладів освіти" як сторона договору та розпорядник бюджетних коштів наділені правом стягнення з відповідача штрафних санкцій за неналежне виконання умов договору, проте Новоодеською районною радою та комунальною установою не вжито заходів до усунення порушень законодавства, зокрема звернення до суду з позовом про стягнення штрафних санкцій.
Отже невжиття позивачами заходів до стягнення штрафних санкцій має наслідком ненадходження коштів до місцевого бюджету, який є складовою бюджетної системи України, що унеможливлює використання коштів для цілей та потреб держави у сфері забезпечення закладів освіти.
4.10. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №  912/2385/18 наведено такі правові висновки:
"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. 
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею                 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".
4.11. У пунктах 45-47 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 також звернуто увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. 
У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин (пункт 67 зазначеної постанови Великої Палати Верховного Суду).
4.12. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що прокурор не довів, що нездійснення упродовж п`ятимісячного строку позивачами (Новоодеською районною радою і комунальною установою) захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а саме незвернення до суду з відповідним позовом до ТОВ "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс є тими виключними підставами відповідно до Закону для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах Новоодеської районної ради та комунальної установи.
Суди також установили, що на підтвердження бездіяльності Новоодеської районної ради і комунальної установи прокурор надав, зокрема: лист комунальної установи                від 19.10.2018 № 07/291 у якому на запит прокурора комунальна установа повідомила прокурора про укладення договору віл 03.05.2018 № 251, надсилання виконавцем робіт листа про перенесення строків робіт, на що комунальною установою надано згоду, надсилання товариству двох претензій від 04.10.2018 і від 16.10.2018 (том 1, а. с. 22); лист комунальної установи від 04.01.2019 на запит прокуратури, з якого вбачається, що директор установи упродовж жовтня 2018 року надсилав відповідачеві претензії, однак питання саме стягнення штрафних санкцій за неналежне виконання умов договору підряду ним не ініціювалося, відповідний розрахунок не здійснювався, позов не пред`являвся (том 1, а. с. 80); лист Новоодеської районної ради від 11.01.2019 з якого вбачається, що районна рада не проводила претензійну роботу та не зверталась до суду з позовом до ТОВ "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс" про стягнення штрафних санкцій                   (том 1, а. с. 97).
14.01.2019 прокуратура направила голові Новоодеської районної ради та директору ТОВ "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс" повідомлення про підготовку позову для звернення до суду з відповідним позовом (том 1, а. с. 118-119).
4.13. Ураховуючи установлені у цій справі фактичні обставини, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що лише наявність листів Новоодеської районної ради та комунальної установи на запити прокуратури, згідно з якими повідомлено, що позов до ТОВ "Багатопрофільна фірма "Вектор-Плюс" про стягнення штрафних санкцій не подавався до господарського суду, не є безумовною підставою для звернення до суду прокурора в інтересах цих органів.
Отже, ураховуючи правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26.05.2020 у справі №  912/2385/18 та установлені судами обставини справи, колегія суддів вважає правильним висновок судів, що у цьому випадку матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що позивачі (Новоодеська районна рада і комунальна установа) не можуть чи не бажають здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом до товариства, а сама по собі обставина незвернення Новоодеської районної ради і комунальної установи з позовом протягом певного часового періоду (протягом 5 місяців), без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неможливість виконання позивачами функцій із захисту інтересів держави. 
5. Висновки Верховного Суду
5.1. Згідно зі статтею  287 Господарського процесуального кодексу України                  (у редакції, чинній на час звернення із касаційною скаргою - 11.07.2019) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати касаційну скаргу на рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті. Підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
5.2. Згідно з частинами 1, 2 статті  300 Господарського процесуального кодексу України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
5.3.  Надаючи правову кваліфікацію спірним правовідносинам з урахуванням фактичних та правових підстав позовних вимог і заперечень проти них, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про залишення позову прокурора у цій справі без розгляду у зв`язку з непідтвердженням ним підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, як наслідок, прийняли обґрунтовані і законні судові рішення. 
5.4.  За змістом пункту  1 частини  1 статті  308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
5.5. Ураховуючи межі перегляду справи у касаційній інстанції, передбачені статтею 300 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не отримали підтвердження під час касаційного провадження, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій з урахуванням мотивів, наведених в цій постанові, підстав для задоволення касаційної скарги і скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень немає.
6.  Розподіл судових витрат
6.1.  Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку статті 129 Господарського процесуального кодексу України покладається на скаржника.
Керуючись статтями  300, 301, пунктом  1 частини  1 статті  308, статтями  309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд 
П О С Т А Н О В И В:
1.  Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області залишити без задоволення.
2.  Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 19.06.2019 та ухвалу Господарського суду Херсонської області від 14.05.2019 у справі                   № 915/162/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не  підлягає.

Головуючий                                                                                              Т.  Б.  Дроботова

Судді                                                                                                           Н. О. Багай 
                                                                                                                      
                                                                                                                   В. А. Зуєв