ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 161/8579/17
адміністративне провадження № К/9901/42639/18
Верховний Суд у складі  Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
розглянувши у порядку письмового провадження справу № 161/8579/17
за позовом ОСОБА_1 до заступника головного державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Волинській області Білана С.В. про скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 19 липня 2017 року, прийняту у складі головуючої судді Плахтій І.Б. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого судді: Яворського І.О., суддів:  Кухтея Р.В., Носа С.П.,

в с т а н о в и в :
Позивач, ОСОБА_1 звернувся з позовом в суд до заступника головного державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Волинській області Білана С.В. та просив визнати протиправними дії відповідача щодо прийняття постанови про накладення адміністративного стягнення; визнати протиправною та скасувати постанову від 22 травня 2017 року № 000009  у справі про адміністративне правопорушення та закрити провадження у справі.
Постановою Луцького міськрайонного суду Волинської області від 19 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року, в справі № 161/8579/17 в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.
Як встановлено, 18 травня 2017 року Управлінням з контролю за використанням та охороною земель за зверненням Хорлупівської сільської ради Ківерцівського району Тернопільської області було проведено перевірку дотримання законодавства з використання земель державної власності. 
Актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом земельної ділянки від 18 травня 2017 року № 000040 встановлено факт розорювання та посіву сільськогосподарських культур земельної ділянки площею 44,2828 га державної власності на території Хорлупівської сільської ради Ківерцівського району Тернопільської області, що здійснено ТОВ «Луцькагротех» в особі генерального директора ОСОБА_1 Рішень та розпоряджень щодо надання даної земельної ділянки, кадастровий номер 0721888000:02:000:2379 не приймалось. Тому, дана земельна ділянка вважається самозайнятою.
18 травня 2017 року головним спеціалістом державним інспектором управління з контролю за використанням та охороною земель ГУДГК у Волинській області щодо генерального директора ТОВ «Луцькагротех» ОСОБА_1 було складено протокол про адміністративне правопорушення № 000013, яким встановлено, що в зв`язку з самовільним зайняттям земельної ділянки державної власності, ним було порушено ст.ст. 125, 126 ЗК України.
Постановою заступника головного державного інспектора контролю за використанням та охороною земель Білана С.В. від 22 травня 2017 року № 000009  про накладення адміністративного стягнення, ОСОБА_1 було притягнуто до адміністративної відповідальності за правопорушення, передбачене ст. 53-1 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу у розмірі 510 грн. В  постанові вказано, що ОСОБА_1 порушив вимоги ст.ст 125,126 Земельного кодексу України, а  саме: самовільно зайняв земельну ділянку державної власності площею 44,2828 га  на території Хорлупівської сільської ради Ківерцівського району Тернопільської області. Також, відповідач дійшов висновку, що позивачем заподіяну матеріальну шкоду внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки у сумі 59493,28 грн.
Позивач вважає дану постанову незаконною та необґрунтованою, оскільки земельною ділянкою товариство користується на підставі укладеного договору оренди землі та додатку до нього. Земельна ділянка використовується за призначенням і з дозволу органу самоврядування. Окрім того, відповідач не наділений повноваженнями щодо притягнення до адміністративної відповідальності.
Суди дійшли висновку про необґрунтованість позову, оскільки позивачем не надано доказів на підтвердження правомірності використання земельної ділянки з 01 січня 2017 року, головний державний інспектор контролю за використанням та охороною земель відповідно до вимог закону був наділений повноваженнями на винесення постанови про накладення адміністративного стягнення.
У касаційній скарзі позивач заявив вимогу про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалення нової постанови про задоволення позовних вимог.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Відповідач надав заперечення проти касаційної скарги, просив залишити скаргу без задоволення у зв`язку з її необґрунтованістю.
Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
Відповідно до частин першої та другої  статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»  державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю (підпункт «а» пункту 1 частини першої  статті 6 Закону № 963-IV).
Згідно із  статтею 53-1 КУпАП  самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Згідно з  статтею 54 КУпАП  порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або невиконання обов`язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням, - тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п`ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до  статті 2 КАС України  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої  статті 4 КАС України).
Згідно із  статтею 242-1 КУпАП  центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядає справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 47 - 50, 52 - 53-1, 53-3 - 54, 59 - 77-1, статтею 78 (крім порушень санітарних норм), статтями 78-1 - 79, статтями 80-83 (крім порушень санітарних норм), частинами першою і третьою статті 85, статтями 86-1, 87, статтею 89 (щодо диких тварин), статтею 90-1 (крім порушень санітарних норм), статтями 91-1 - 91-4, статтею 95 (крім порушень санітарних норм та норм ядерної безпеки), статтею 153, статтею 167 (щодо реалізації нафтопродуктів, екологічні показники яких не відповідають вимогам стандартів, норм та правил) і  статтею 188-5 цього Кодексу.
Від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право Головний державний інспектор України з охорони навколишнього природного середовища та його заступники, старші державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори України з охорони навколишнього природного середовища, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та їх заступники, головні державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища Чорного і Азовського морів та їх заступники, старші державні інспектори  з охорони навколишнього природного середовища, державні інспектори з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій.
Пунктом 7-1 частини другої  статті 255 КУпАП  передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-20  цього Кодексу  протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів. Крім того, протоколи про адміністративні правопорушення має право складати громадський інспектор сільського господарства (статті 52 - 53-1, 53-3, 53-4).
Згідно підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.
Отже, державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
Частиною третьою  статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному  Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.    
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених як статтею 53-1, так і 54  КУпАП  державні інспектори відповідного органу діють не як самостійні суб`єкти владних повноважень, а діють від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Отже, державні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у судових справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, як суб`єкт владних повноважень на який положеннями  КУпАП  покладаються повноваження розглядати справи про адміністративні правопорушення.
Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-244-20  КУпАП»  вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному  КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа (інспектор), яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення.
При цьому, зміст  статті 288 КУпАП  щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не призначений ним інспектор.
Належним відповідачем у справі є Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, а не посадова особа, що винесла оскаржуване рішення. Державний інспектор у таких справах може виступати як третя особа на стороні відповідача.
Аналогічна позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 09 квітня 2020 року, справа №181/581/17(2-а/181/17/17).
Положення частини першої  статті 52 КАС України  (у редакції, яка діяла на час подання позову та розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій) передбачали, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулась не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави (частина третя  статті 52 КАС України).
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас, позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, пред`явлений до державного інспектора, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача.
Відповідно до пункту 4 частини 3  статті 353 КАС України  порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Враховуючи наведене Верховний Суд приходить до висновку про порушення судами норм матеріального та процесуального права, а тому рішення суду першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Скасувати постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 19 липня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року у справі № 161/8579/17, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді	Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук