ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 серпня 2020 року 
м. Київ
справа №826/3231/16
адміністративне провадження №К/9901/16463/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: об`єднання громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на вул. О. Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві», уповноважений представник «Зборів потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на АДРЕСА_1 » ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мацедонської В.Е., Лічевецького І.О., Мельничука В.П. від 20 червня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради (далі - відповідач 1, Київська МР), виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач 2, КМДА), за участю третіх осіб: Об`єднання громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на вул. Отто Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві», уповноваженого представника Зборів потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на вул. Отто Шмідта, 26 Б, В, Г у м. Києві» ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_21 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 (далі також - треті особи), в якому просила:
- визнати протиправними дії відповідачів по відшкодуванню вартості інвестицій потерпілим по земельній ділянці на АДРЕСА_1 - ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_3 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_21 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 без відповідних рішень зборів потерпілих інвесторів та рішень Київської міської державної адміністрації і Київської міської ради;
- зобов`язати Київську міську державну адміністрацію та Київську міську раду при вирішенні питання відшкодування вартості інвестицій шляхом забезпечення житлом потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» використовувати виключно єдині законні списки черговості потерпілих, затверджені протоколом КМДА № 11 від 15 червня 2010 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач вважає протиправними дії відповідачів, які за відсутності відповідних рішень відшкодували інвестиції та передали квартири вищевказаним потерпілим внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр». Позивач стверджує, що визначення Об`єднанням громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на АДРЕСА_1 » порядку черговості укладання договорів, на підставі якого відповідачі відшкодували вищевказаним особам вартість інвестицій шляхом забезпечення їх житлом, суперечить пункту 4.3 розділу 4 Порядку відшкодування відповідно до законодавства вартості інвестицій, внесених постраждалими громадянами для будівництва житла групою будівельних компаній «Еліта-Центр», затвердженого рішенням Київської міської ради від 16 жовтня 2008 року № 498/498 (далі - Порядок № 498/498).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 березня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. 
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що об`єднання громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на АДРЕСА_1 » мало право приймати рішення щодо визначення черговості укладення попередніх договорів з потерпілими та черговості укладення договорів про участь у будівництві житла для потерпілих від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на вул. О. Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві, затверджене протоколом № 7 загальних зборів об`єднання громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на АДРЕСА_1 » від 10 липня 2014 року, а посилання позивача на протиправність дій відповідачів по відшкодуванню вартості інвестицій потерпілим по земельній ділянці на АДРЕСА_1 : ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_3 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 без відповідних рішень зборів потерпілих інвесторів та рішень Київської міської державної адміністрації та Київської міської ради є необґрунтованими та спростовуються протоколом загальних зборів № 7 від 10 липня 2014 року.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року апеляційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_5 задоволено частково, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 березня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково: визнано протиправними дії Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації щодо укладання попередніх договорів та договорів на участь у будівництві житла для потерпілих від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці по АДРЕСА_1 в порушення вимог пункту 4.3 Порядку № 498/498. В іншій частині позов залишено без задоволення.
Частково задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що з моменту набрання чинності рішенням Київської міської ради від 28 грудня 2010 року № 508/5320, яким внесено зміни до рішення Київської міської ради від 16 жовтня 2008 року № 498/498, та до 12 грудня 2015 року (дата затвердження зборами потерпілих від діяльності ГІБК «Еліта-Центр» по земельній ділянці АДРЕСА_1 списку черговості укладання договорів з потерпілими по земельній ділянці АДРЕСА_1 , які повідомили Київську міську державну адміністрацію заявою про свій намір укласти попередній договір про переуступку права вимоги та поновлення права потерпілого на отримання житла, з визначенням порядкового номеру у черзі, що зафіксовано протоколом від 12 грудня 2015 року № 9), у відповідачів були відсутні правові підстави для укладання попередніх договорів та договорів на участь у будівництві житла для потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці по вул. О. Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві, оскільки відповідні договори були укладені в порушення пункту 4.3 Порядку № 498/498 (в редакції, чинній на момент їх укладення).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, КМДА звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що питання відновлення житлових прав інвесторів, які постраждали внаслідок діяльності будівельних компаній «Еліта-Центр», не урегульовано законодавством України; Київською міською радою 16 жовтня 2008 року було розроблено Порядок № 498/498 на виконання Указу Президента України від 3 березня 2006 року № 185 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 8 лютого 2007 року № 258-р. Відповідно до цього Порядку питання визначення черговості віднесено до виключної компетенції постраждалих осіб по кожній земельній ділянці, водночас, збори потерпілих можуть діяти та діяли у формі добровільного громадського формування - Об`єднання громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці по АДРЕСА_1 », якими визначено нову черговість, затверджену протоколом № 7 Загальних зборів Об`єднання громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на АДРЕСА_1 » від 10 липня 2014 року. На виконання рішення загальних зборів об`єднання громадян, оформленого протоколом № 7, й було відшкодовано вартість інвестицій потерпілим по земельній ділянці на АДРЕСА_1 - ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_3 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_21 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 . Тому скаржник вважає необґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про порушення відповідачами черговості відшкодування вартості інвестицій, визначених у пункті 4.3 Порядку № 498/498.
Від ОСОБА_5 надійшли заперечення на касаційну скаргу КМДА, в яких зазначається, що суд апеляційної інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, просить залишити його без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки судом правильно встановлено всіх обставини справи та надано їм належну правову оцінку.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 7 серпня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/3231/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу КМДА, однак розгляд справи цим судом не було закінчено.
Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/3231/16 за касаційною скаргою КМДА суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Зиковою В.П. подано клопотання про її участь у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, в задоволенні якої відмовлено ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2020 року. 
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 та ОСОБА_5 є потерпілими у кримінальній справі № 07-4690, провадження в якій порушено 7 лютого 2006 року внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» згідно довідок від 19 травня 2006 року № 13/6-4690 та від 29 травня 2006 року № 13/6-4690.
29 жовтня 2011 року на загальних зборах потерпілих інвесторів від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на АДРЕСА_1 з метою захисту інтересів потерпілих та з метою вирішення проблеми забезпечення житлом вирішено: створити ініціативну групу з числа потерпілих, яка постійно працюватиме; створити Об`єднання громадян потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» без реєстрації юридичної особи та назвати його «Збори потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» за адресою: вул. Отто Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві» і затвердити Положення про Об`єднання громадян. Зазначені рішення оформлені протоколом загальних зборів від 29 жовтня 2011 року № 5.
10 липня 2014 року відбулися збори Об`єднання громадян потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр», оформлені протоколом № 7, додатком до якого затверджено черговість укладення договорів з потерпілими по об`єкту АДРЕСА_1 . У цей список під номерами 1-19 були включені, зокрема, ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_22 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_3 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 . Відповідно до додатку до протоколу № 7 зборів Об`єднання громадян потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» від 10 липня 2014 року ОСОБА_1 та ОСОБА_5 включені до списку під номерами № 261-262 відповідно.
12 грудня 2015 року відбулись загальні збори потерпілих від діяльності ГБК «Еліта-Центр» по земельній ділянці АДРЕСА_1 , оформлені протоколом № 9, яким було затверджено список черговості укладення договорів по земельній ділянці на АДРЕСА_1 (додаток до протоколу).
ОСОБА_1 та ОСОБА_5 включено до цього списку під номерами 244 та 245 відповідно. Водночас, ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_22 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_3 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 у цьому списку відсутні.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне. 
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Пунктом 2 Указу Президента України «Про заходи щодо вдосконалення державного регулювання у сфері будівництва житла та стабілізації ситуації на первинному ринку житла» від 3 березня 2006 року № 185 з метою вдосконалення державного регулювання у сфері будівництва житла, гарантування захисту прав громадян у процесі інвестування будівництва житла, стабілізації ситуації на первинному ринку житла зобов`язано Київську міську державну адміністрацію вжити у місячний строк заходи, спрямовані на розв`язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр».
Згідно Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо розв`язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» від 4 лютого 2008 року № 89 визнано незадовільною роботу Київської міської державної адміністрації з виконання статті 2 Указу Президента України від 3 березня 2006 року № 185 та зобов`язано Кабінет Міністрів України: створити у триденний строк комісію для вирішення питань забезпечення житлом громадян, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр», включивши до складу цієї комісії представників постраждалих громадян; забезпечити: визначення переліку інвесторів, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-центр»; вирішення в установленому порядку питання виділення земельних ділянок для будівництва житла з метою виконання інвестиційних зобов`язань перед інвесторами, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр».
Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про утворення комісії з розв`язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» від 8 лютого 2008 року № 258-р утворено комісію з розв`язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр», затверджено план першочергових заходів з виконання Указу Президента України від 4 лютого 2008 року № 89 «Про невідкладні заходи щодо розв`язання проблеми забезпечення житлом інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр».
З метою забезпечення якнайшвидшого відновлення порушених прав громадян, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» та опрацювання пропозицій щодо гарантування прав громадян у процесі інвестування будівництва житла пунктом 1 Указу Президента України «Про додаткові заходи щодо розв`язання проблеми забезпечення житлом громадян, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-центр» від 12 лютого 2008 року № 119 зобов`язано Київську міську державну адміністрацію разом із Міністерством внутрішніх справ України скласти у двотижневий строк за участю представників громадян, постраждалих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» (представники постраждалих громадян), перелік фізичних і юридичних осіб, визнаних у встановленому порядку потерпілими внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр».
Пунктом 3 наведеного Указу зобов`язано Київську міську державну адміністрацію розробити за участю представників постраждалих громадян та визначити порядок відшкодування відповідно до законодавства вартості інвестицій, внесених постраждалими громадянами для будівництва житла групою будівельних компаній «Еліта-Центр», визначити строки здійснення заходів з їх відшкодування.
Згідно пунктів 2, 3 розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про додаткові заходи щодо комплексного розв`язання проблем інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» від 6 січня 2010 року № 140-р взято до відома, що відносини Київської міськдержадміністрації та інвесторів, які зазнали збитків внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр», пов`язані із забезпеченням інвесторів житлом, регулюються актами цивільного законодавства; укладення Київською міськдержадміністрацією з інвесторами договорів про відступлення прав вимоги, згідно з якими зазначена адміністрація зобов`язується в обмін на відступлені права вимоги передати у власність інвесторів житло або відшкодувати завдані внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» збитки, дасть змогу забезпечити захист житлових та інших майнових прав інвесторів. Київській міськдержадміністрації разом з Міністерством юстиції розробити протягом місяця примірний договір для забезпечення укладення договорів, зазначених у пункті 2 цього розпорядження, і до 1 березня 2010 року поінформувати Кабінет Міністрів України та представників інвесторів.
16 жовтня 2008 року Київською міською радою прийнято рішення № 498/498 «Про розв`язання проблем потерпілих громадян від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній «Еліта-Центр», пунктом 2 якого затверджено, зокрема, Порядок № 498/498, який визначає умови відшкодування відповідно до законодавства вартості інвестицій, внесених постраждалими громадянами для будівництва житла групою будівельних компаній «Еліта-Центр», за рахунок використання земельних ділянок, майна та коштів, що належали групі будівельних компаній «Еліта-Центр», а також за рахунок проведених інвестиційних конкурсів згідно з рішеннями Київради та розпорядженнями виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) (пункт 1.1 Порядку).
Відповідно до пунктів 2.1-2.3 наведеного Порядку сторони складають стосовно кожної земельної ділянки, що перебувала у віданні групи будівельних компаній «Еліта-Центр», списки потерпілих з визначенням сум фактично проплачених коштів та житлової площі, а також наявних обсягів подвійних продаж.
На підставі наведеної вище інформації та інформації щодо правового статусу земельної ділянки сторони визначають можливість поновлення прав потерпілих щодо будівництва житла на відповідній земельній ділянці.
За наявності подвійних і більш кратних продаж квартир список потерпілих стосовно поновлення права отримання житла на земельній ділянці, що належала групі будівельних компаній «Еліта-Центр», визначається загальними зборами потерпілих, які фінансували будівництво житла на цій земельній ділянці.
Згідно пункту 2.7 цього Порядку виконавчий орган Київради (Київська міська державна адміністрація) за участю потерпілих визначає по конкретній земельній ділянці громадян, які потрапили в найбільш скрутне матеріальне становище і з урахуванням вимог чинного законодавства можуть мати право на першочергове отримання житла.
Пунктом 4.3 Порядку № 498/498 (в редакції, до внесення змін рішенням Київської міської ради від 28 грудня 2010 року № 508/5320) було передбачено, що черговість укладання попередніх договорів з потерпілими  визначає виконавчий орган Київради (Київська міська державна адміністрація).
В першу чергу укладаються попередні договори з потерпілими, які повністю сплатили вартість квартири, потрапили в скрутне матеріальне становище і згідно з законодавством мають право на першочергове забезпечення житлом.
У подальшому, пунктом 4.2 рішення Київської міської ради «Про деякі питання надання житла у власність потерпілим громадянам від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» від 28 грудня 2010 року № 508/5320 пункт 4.3 розділу 4 Порядку № 498/498, викладено у новій редакції, відповідно до якої черговість укладення попередніх договорів з потерпілими та черговість укладення договорів про участь у будівництві житла для потерпілих від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній «Еліта-Центр» визначається зборами потерпілих по кожній земельній ділянці групи будівельних компаній «Еліта-Центр».
Таким чином, з дня набрання чинності вказаним рішенням Київської міської ради (опубліковано в газеті «Хрещатик», 2011, 02, № 20) виключно до компетенції зборів потерпілих по кожній земельній ділянці групи будівельних компаній «Еліта-Центр» належить питання черговості укладення попередніх договорів з потерпілими та укладення договорів про участь у будівництві житла для потерпілих від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній «Еліта-Центр».
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 23 серпня 2018 року у справі № 826/166/15, від 21 грудня 2018 року у справі № 826/115/14.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами, 29 жовтня 2011 року на загальних зборах потерпілих інвесторів від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на вул. Отто Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві, зокрема, вирішено створити об`єднання громадян потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» без реєстрації юридичної особи та назвати його «Збори потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» за адресою: вул. Отто Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві». Зазначене рішення оформлені протоколом загальних зборів від 29 жовтня 2011 року № 5.
Правомірність створення цього об`єднання громадян потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» без реєстрації юридичної особи підтверджено рішенням Апеляційного суду м. Києва від 22 березня 2016 року у справі № 753/11897/14 за позовом ОСОБА_1 до Об`єднання громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на вулиці Отто Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві» без реєстрації юридичної особи, ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , треті особи - ОСОБА_5 , ОСОБА_26 , Київська міська державна адміністрація про визнання недійсним рішень загальних зборів.
Судами попередніх інстанцій також встановлено та не заперечується сторонами, що 10 липня 2014 року проведено загальні збори об`єднання громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на АДРЕСА_1 », оформлені протоколом № 7, у додатку до якого визначено черговість укладення договорів з потерпілими по об`єкту АДРЕСА_1 . У цей список під номерами 1-19 були включені, зокрема, ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_22 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_3 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 .
На підставі цього протоколу КМДА відшкодовано вартість інвестицій зазначеним у протоколі № 7 від 10 липня 2014 року особам по об`єкту вул. О. Шмідта, 26 б, в, г. 
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 12 грудня 2015 року відбулися загальні збори потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці АДРЕСА_1 , оформлене протоколом № 9, у додатку до цього протоколу затверджено черговість укладання договорів з потерпілими по земельній ділянці АДРЕСА_1 . До цього списку не включені зазначені вище особи, яким КМДА було відшкодовано вартість інвестицій. 
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про громадські об`єднання» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.
Поняття, порядок створення, компетенція і порядок проведення загальних зборів громадян, що скликаються за місцем проживання громадян (села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого територіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевого життя, визначено іншим нормативним актом, а саме Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання, затвердженим постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року N 3748-XII.
Таким чином, збори громадян і громадські об`єднання не є тотожними суб`єктами правовідносин. З огляду на те, що пунктом 4.3 розділу 4 Порядку № 498/498 визначено, що черговість укладення попередніх договорів з потерпілими та черговість укладення договорів про участь у будівництві житла для потерпілих від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній «Еліта-Центр» визначається саме загальними зборами потерпілих по кожній земельній ділянці, то повноваження щодо встановлення черговості підписання попередніх договорів наділені загальні збори потерпілих від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній «Еліта-Центр».
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 23 серпня 2018 року у справі № 826/166/15, від 21 грудня 2018 року у справі № 826/115/14.
Колегія суддів також враховує, що згідно статті 3 Закону України «Про громадські об`єднання» громадські об`єднання утворюються і діють на принципах добровільності; самоврядності; вільного вибору території діяльності; рівності перед законом; відсутності майнового інтересу їх членів (учасників); прозорості, відкритості та публічності.
Тобто одним з основних принципів створення громадського об`єднання є добровільність участі у ньому членів, а тому за відсутності бажання особи бути членом такого об`єднання, примусове членство суперечить вимогам чинного законодавства. При цьому, за наявності статусу потерпілого в кримінальній справі № 07-4690, порушеної 7 лютого 2006 року внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр», та небажання особи бути членом об`єднання громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на вул. О. Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві», така потерпіла особа не може бути позбавлена її права приймати участь у загальних зборах потерпілих для визначення черговості укладення попередніх договорів та договорів про участь у будівництві житла для потерпілих від діяльності групи інвестиційно-будівельних компаній «Еліта-Центр».
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що у КМДА були відсутні правові підстави вважати визначеною зборами потерпілих по земельній ділянці на вул. О. Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві черговість укладення договорів, затверджену протоколом № 7 загальних зборів  об`єднання громадян «Збори потерпілих внаслідок діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці на вул. О. Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві» від 10 липня 2014 року. Водночас, оскільки відповідний список загальними зборами потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці вул. О. Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві затверджений протоколом № 9 лише 12 грудня 2015 року, у КМДА були відсутні правові підстави до визначення черговості для укладання попередніх договорів та договорів на участь у будівництві житла для потерпілих від діяльності групи будівельних компаній «Еліта-Центр» по земельній ділянці по вул. О. Шмідта, 26 б, в, г у м. Києві.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідні договори були укладені КМДА у порушення пункту 4.3 Порядку № 498/498 (в редакції, чинній на момент їх укладення).
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо такі рішення ухвалені без порушень норм матеріального і процесуального права.
Оскільки при ухваленні рішення судом апеляційної інстанції не допущено неправильного застосування норм матеріального або порушень норм процесуального права, колегія суддів дійшла до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Конституцією України (частина перша статті 8 та частина перша статті 129) гарантується, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права; суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права.
Крім того, Закон України "Про судоустрій і статус суддів" (статті 2, 6, 48) встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Згідно з частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Статтею 19 Закону України «Про міжнародні договори України» встановлено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства; якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Відповідно до статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (ратифікована згідно із Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР та набрала чинності для України 11 вересня 1997 року; далі - Конвенція) Україна взяла на себе зобов`язання гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, передбачені цією Конвенцією.
Як закріплено у статті 32 Конвенції, її положення тлумачяться і конкретизуються в рішеннях Європейського суду з прав людини («Юрисдикція Суду поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції та протоколів до неї, подані йому на розгляд).
Відповідно до статті 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 року (Україна приєдналась до цієї Конвенції згідно з Указом від 14 квітня 1986 року № 2077-XI) договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору; для    цілей тлумачення договору контекст охоплює, крім тексту, преамбулу й додатки; поряд з контекстом враховуються, зокрема, наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.
Конституційний Суд України у своїх рішеннях постійно наголошує на необхідності врахування приписів чинних міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та практики тлумачення і застосування цих договорів міжнародними органами, юрисдикцію яких визнала Україна (абзац третій підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016, абзац перший підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 4 квітня 2018 року № 3-р/2018, абзац перший пункту 2.8 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018).
Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 7 лютого 2019 року Основний Закон України (Преамбула, статті 85, 102 та 106) доповнено, зокрема, положеннями про європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського курсу України.
Частиною другою статті 6 та частиною першої статті 7 КАС України передбачено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" (метою цього Закону є впровадження в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів прав людини) суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Враховуючи зазначені положення Конституції та законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також правову природу спору у цій справі, Верховним Судом з метою забезпечення дії в Україні принципу верховенства права враховано судову практику Європейського суду з прав людини.
У пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67).
Згідно з статтями 3 та 4 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифіковано згідно із  Законом № 1678-VII від 16 вересня 2014 року) зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування, прав людини та основоположних свобод відносяться до головних ціннісних орієнтирів для взаємовідносин між Сторонами.
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59). 
Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом КАС України,

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач                                                             Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                 І.В. Желєзний
                                                                                                          Н.В. Коваленко