ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 820/7073/16
адміністративне провадження № К/9901/30433/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 
за позовом Першого заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області
до Приватного сільськогосподарського підприємства "Агрофірма Прогресс"
про зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Прокуратури Харківської області
на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року (прийняту у складі головуючого судді Мельникова Р.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року (постановлену у складі колегії: головуючого судді Бондара В.О., суддів Кононенко З.О., Калитки О.М.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
Перший заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Приватного сільськогосподарського підприємства "Агрофірма «Прогресс" (далі також - ПСП "АФ "Прогресс", відповідач), в якому просила суд визнати дії директора ПСП "АФ "Прогресс" ОСОБА_1 незаконними та зобов`язати ПСП "АФ "Прогресс" допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Харківській області.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено. 
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що жодним чинним нормативно-правовим актом не передбачено право органу держаної екологічної інспекції звертатись до суду з позовом про зобов`язання підконтрольного суб`єкта господарювання допустити посадових осіб позивача до проведення перевірки, виходячи із зазначеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими. 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, прокуратура Харківської області (далі також - скаржник) звернулася з касаційною скаргою до суду касаційної інстанції, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов повністю.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій невірно застосовано норми матеріального права, а саме статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природнього середовища» та пункту 3 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 14 квітня 2011 року №454/2011, яким передбачено право Держекоінспекції України в Харківській області на звернення до суду з позовом про зобов`язання допустити до проведення заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції  у Харківської області.
Враховуючи викладене, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо відсутності підстав для задоволення позову та постановили судові рішення, які не відповідають вимогам закону.
Позиція інших учасників справи
24 липня 2017 року до суду надійшли заперечення відповідача на касаційну скаргу прокуратури Харківської області, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 червня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі №820/7073/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15  грудня  2017  року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.
Суддя-доповідач ухвалою від 19 серпня 2020 року прийняв до провадження адміністративну справу №820/7073/16 та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 20 серпня 2020  року.
З касаційною скаргою позивачем подано клопотання про участь представника у розгляді справи, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2020 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Державною екологічною інспекцією у Харківській області включено до Плану заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства проведення перевірки в ПСП "АФ "Прогресс".
Зазначений План оприлюднено на офіційному веб-сайті Державної екологічної інспекції України (dei.gov.ua) не пізніше ніж за 10 днів до початку відповідного планового періоду, що передбачено частиною першою статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".  
Відповідно до статті 5 зазначеного Закону, пунктів 2.1, 2.2 Порядку організації та проведення перевірок суб`єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 вересня 2008 року №464 (далі - Порядок), Державною екологічною інспекцією у Харківській області видано наказ від 23 липня 2016 року №431/ОР про здійснення планового заходу (перевірки) ПСП "АФ Прогресс", а також направлення на проведення планової перевірки у термін з 1 по 5, з 8 по 12, з 15 по 19 серпня 2016 року.
Згідно з вимогами пункту 3.3. Порядку Державною екологічною інспекцією у Харківській області за десять днів до початку проведення повідомлено відповідача про проведення планової перевірки, про що свідчить поштове повідомлення від 15 липня 2016 року.
1 серпня 2016 року Державною екологічною інспекцією у Харківській області відповідно до затвердженого плану перевірок на ІІІ квартал 2016 року заплановано здійснення планового заходу (перевірки) в ПСП "АФ Прогресс", яке розташоване за юридичною адресою: Харківська область, Сахновщинський район, с. Лигівка, вул. Леніна, 65.
Однак, посадовими особами ПСП "АФ Прогресс" не допущено державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції у Харківській області до перевірки, у зв`язку з цим, державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції у Харківській області, відповідно до вимог пункту 4.10 Порядку, складений акт про недопущення на об`єкт для здійснення державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства від 1 серпня 2016 року №451/01-04/02-09, який цього ж дня підписаний генеральним директором ПСП "АФ "Прогресс" Моргун В.О.
Не погоджуючись з діями відповідача щодо недопущення працівників Держекоінспекції до проведення перевірки, позивач звернувся з даним позовом про визнання дій незаконними та зобов`язання вчинити певні дії.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи 
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Харківського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року та ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.
Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Частиною четвертою статті 50 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
Таким чином, коло адміністративних справ, в яких суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду, є обмеженим та визначається КАС України та в спеціальних нормах закону.
В той же час, ні законами України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ні Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №454/2011, та іншим чинним законодавством України (чинним на момент виникнення спірних правовідносин) не передбачено право Держекоінспекції на звернення до суду із позовом про зобов`язання допустити працівників до проведення перевірки. 
Згідно із частиною третьою статті 6 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. 
Суд зазначає, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже, запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання. 
Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. 
Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, але і не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду, зокрема, від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 7 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15 та від 15 листопада 2019 року у справі №825/523/16. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частин першої та третьої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому касаційна скарга прокуратури Харківської області підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 354, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Прокуратури Харківської області задовольнити частково.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 16 лютого 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року скасувати.
Провадження у справі №820/7073/16 за позовом Першого заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області до Приватного сільськогосподарського підприємства "Агрофірма Прогресс" про зобов`язання вчинити певні дії закрити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          І.В. Желєзний
                                                                                          Н.В. Коваленко