УХВАЛА

17 вересня 2020 року 
м. Київ
справа №711/1837/18
адміністративне провадження №К/9901/64055/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 711/1837/18
за позовом ОСОБА_1 до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області (далі - Управління МВС, МВС України, відповідно), МВС України про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Управління МВС та МВС України 
на  рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018, ухвалене у складі головуючого судді Тимошенка В.П. та 
постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Мельничука В.П., суддів Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ 
1. 07.03.2018 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
визнати протиправною відмову МВС України у призначені йому одноразової грошової допомоги як особі, якій встановлено ІІ групу інвалідності з 29.03.2017 відповідно до Закону України від 20.12.1990 № 565-XII «Про міліцію» (далі - Закон № 565-XII) та  Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 №850 (далі - Порядок № 850);
зобов`язати Управління МВС повторно надіслати МВС України документи для призначення йому одноразової грошової допомоги відповідно до Закону № 565-XII та Порядку №850;
зобов`язати МВС України прийняти рішення про призначення та виплату йому  одноразової грошової допомоги в розмірі 200-кратного прожиткового мінімуму, встановленого законом для працездатних осіб на дату встановлення ІІ групи інвалідності відповідно до Закону № 565-XII та Порядку №850.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував тим, що в серпні 2017 року він звернувся до МВС України з заявою про виплату йому одноразової грошової допомоги. Проте МВС України відмовило йому у  призначенні одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням ІІ групи інвалідності з посиланням на положення пункту 4 Порядку №850 через те, що після первинного огляду Медико-соціальною експертною комісією (далі - МСЕК) минуло більше двох років. Натомість, на думку позивача, Закон              № 565-XII не встановлює обмежень щодо виплати одноразової грошової допомоги, а наявність таких обмежень, у Порядку № 850 не може слугувати підставою для відмови у призначенні та виплаті йому одноразової грошової допомоги. 
2. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 06.06.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018,  задовольнив позовні вимоги. 
3. 11.10.2018 та 17.10.2018 Управління МВС та МВС України, відповідно звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами, в яких, посилаючись на неправильне застосування  судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення ними норм процесуального права, просять скасувати  рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06.06.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2018, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалами від 19.10.2018 та 13.11.2018 відкрив касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами та витребував матеріали справи із суду першої інстанції  першою ухвалою.
5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10.03.2020 №408/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями на підставі ухвали Верховного Суду від 05.03.2020 про самовідвід судді-доповідача Бевзенка В.М., суддів Данилевич Н.А., Радишевської О.Р.
6. Протоколом розподілу справи від 11.03.2020 та протоколом передачі справи раніше визначеному складу суду від 11.03.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Тацій Л.В.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 11.03.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 ,  перебуваючи на посаді чергового пункту централізованої охорони позавідомчої охорони Золотоніського районного відділу внутрішніх справ Управління МВС Черкаського облвиконкому в званні лейтенанта міліції, приймав участь в роботах по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській атомній електростанції (далі - ЧАЕС).
03.12.1997 позивач вперше був оглянутий обласною МСЕК №2 м. Черкаси та йому було визначено 25% ступеню втрати професійної працездатності.
29.05.2000 позивач отримав страхову суму за державним обов`язковим особистим страхуванням в розмірі 925, 00 грн у зв`язку із втратою 25 % працездатності, отриманої в період проходження служби.
17.04.2001 при повторному огляді обласною МСЕК №2 м. Черкаси позивачу встановлено III групу інвалідності (строком до 01.05.2004) в зв`язку з захворюванням, пов`язаним з виконанням службових обов`язків по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та визначено 35% ступеню втрати професійної працездатності.
29.07.2001, у зв`язку із встановленням III групи інвалідності в зв`язку з захворюванням, пов`язаним з виконанням службових обов`язків по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, позивач отримав страхову суму за державним обов`язковим особистим страхуванням в розмірі 10       496, 00 грн.
27.04.2004 позивач був повторно оглянутий обласою МСЕК №2 м. Черкаси та йому біло встановлено III групу інвалідності (безтерміново) у зв`язку з захворюванням, пов`язаним з виконанням службових обов`язків по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та визначено 40% ступеню втрати професійної працездатності.
29.03.2017 під час повторного огляду спеціалізованою радіологічною МСЕК позивачу встановлено ІІ-у групу інвалідності (безтерміново) у зв`язку з захворюванням, пов`язаним з виконанням службових обов`язків по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та визначено 70% ступеню втрати професійної працездатності.
У серпні 2017 року позивач звернувся до МВС України із заявою про виплату йому одноразової грошової допомоги у порядку, визначеному Порядком № 850.
23.08.2017 Департамент фінансово-облікової політики МВС України листом         №15/2-3030 повернув матеріали ОСОБА_1 . Ліквідаційній комісії Управління МВС як такі, що не відповідають вимогам законодавства.
08.09.2017 Управління МВС листом №37/П- 42 повідомило позивача про те, що МВС України відмовило йому у призначенні одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням ІІ групи інвалідності через невідповідність вимогам пункту 4 Порядку № 850, а саме через те що після первинного огляду МСЕК минуло більше двох років.
Не погоджуючись із такою відмовою у виплаті одноразової грошової допомоги  у зв`язку із встановленням ІІ групи інвалідності та поверненням документів,        ОСОБА_1 звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що у позивача наявне право на отримання спірної грошової допомоги. При цьому суди вказала на те, що положення пункту 4 Порядку № 850 не позбавляє позивача права на отримання одноразової грошової допомоги, а лише встановлює обмеження у розмірі проведення виплати нарахованої суми грошової допомоги в залежності від часу повторного встановлення інвалідності із втратою працездатності після первинного встановлення втрати працездатності. Так само цей пункт Порядку № 850 не містить жодних застережень щодо неможливості проведення виплати грошової допомоги у разі встановлення особі після спливу дворічного терміну іншої групи інвалідності чи більшого відсотку втрати працездатності.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційні скарги Управління МВС та МВС України мотивовані, зокрема тим, що пунктом 4 Порядку № 850 регламентовано граничний строк у 2 роки, у межах якого після первинного встановлення втрати працездатності працівник міліції має право на отримання грошової допомоги в більшому розмірі, якщо йому встановлено вищу групу валідності. Окрім того, МВС України вказує на те, що Закон № 565-XII, на який посилаються суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях, втратив чинність.
11. У відзивах на касаційні скарги відповідачів ОСОБА_1 вказує на те, що він має право на отримання одноразової грошової допомоги відповідно до частини шостої статті 23 Закону № 565-XII на умовах, визначених Порядком № 850. Відтак, рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, а касаційні скарги Управління МВС  та МВС України слід залишити без задоволення. 
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Оцінюючи доводи касаційної скарги про перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів встановила, що Верховний Суд вже розглядав справи з подібними правовідносинами, зокрема: №369/13187/17 (касаційне провадження №К/9901/54122/18), №296/10138/16-а, № 817/713/16 (касаційне провадження № К/9901/34493/18 (касаційне проводження К/9901/6289/18),                № 281/490/17 (касаційне провадження № К/9901/48241/18).
13. У цих справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що пункт 4 Порядку № 850 не містить жодних застережень щодо неможливості проведення виплати грошової допомоги у разі встановлення особі після спливу дворічного терміну іншої групи інвалідності чи більшого відсотку втрати працездатності.
14.  Разом з цим, колегія суддів зазначає, що Конституція України у частині другій статті 19 закріплює правило, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
16. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
17. На час звернення позивача за отриманням одноразової грошової допомоги у зв`язку із встановленням ІІ групи інвалідності відповідно до статті 23 Закону                № 565-XII та Порядку № 850 пунктом 5 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закону № 580-VIII) визнано таким, що втратив чинність Закон № 565-XII. 
18.  Однак, за змістом пункту 15 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII право на отримання одноразової грошової допомоги, інших виплат, передбачених Законом №  565-XII зберігається і здійснюється в порядку, що діяв до набрання чинності Законом № 580-VIII.
19. До набрання чинності Законом № 580-VIII, тобто до 07.11.2015, право та порядок виплати одноразової грошової допомоги було врегульовано статтею 23 Закону            № 565-ХІІ та Порядком № 850, відповідно.
20. Відповідно до статті 23 Закону № 565-XII у разі поранення (контузії, травми або каліцтва), заподіяного працівнику міліції під час виконання ним службових обов`язків, яке призвело до встановлення йому інвалідності, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення зі служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, залежно від ступеня втрати працездатності йому виплачується одноразова грошова допомога в розмірі, зокрема, 200-кратного  прожиткового  мінімуму,  встановленого  законом  для працездатних  осіб,  -  у разі встановлення інвалідності II групи в порядку  та  на  умовах,  визначених  Кабінетом Міністрів України. Визначення ступеня втрати працездатності працівником міліції у період проходження служби в органах внутрішніх справ у кожному випадку ушкодження здоров`я здійснюється в індивідуальному порядку відповідно до законодавства.
21. На реалізацію вимог статті 23  Закону №  565-XII Уряд ухвалив постанову від 21.10.2015 № 850 «Про затвердження Порядку та умов призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції, якою затвердив Порядок № 850, який визначає механізм призначення і виплати одноразової грошової допомоги (далі - грошова допомога) у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без установлення інвалідності працівника міліції.
22. Відповідно до пункту 2 Порядку № 850 днем виникнення права на отримання грошової допомоги у разі встановлення працівнику міліції інвалідності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності є дата встановлення втрати працездатності, що зазначена в довідці медико-соціальної експертної комісії.
23. Підпунктом 2 пункту  3 Порядку № 850 також визначено, що грошова допомога призначається і виплачується у разі установлення працівникові міліції інвалідності, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов`язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, у розмірі: 250-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності I групи; 200-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності II групи; 150-кратного прожиткового мінімуму, установленого законом для працездатних осіб на дату встановлення інвалідності, - у разі встановлення інвалідності III групи.
24. Таким чином, за позивачем зберігається право на отримання одноразової грошової допомоги, інших виплат, передбачених Законом №  565-XII відповідно до Порядку № 850, який діяв до набрання чинності Законом № 580-VII й, виходячи з положень якого обов`язок з прийняття рішення про призначення чи відмову в призначенні грошової допомоги покладено саме на МВС  України.
25. Разом з цим, відповідно до пункту 4 Порядку № 850 якщо протягом двох років працівникові міліції після первинного встановлення інвалідності із втратою працездатності або ступеня втрати працездатності без установлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено згідно з рішенням медико-соціальної експертної комісії вищу групу чи іншу причину інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає йому право на отримання грошової допомоги в більшому розмірі, виплата проводиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
25. Колегія суддів зазначає, що за своєю суттю одноразова грошова допомога є одноразової виплатою гарантованою державою у зв`язку із, зокрема встановленням інвалідності працівникові міліції, що настала внаслідок поранення (контузії, травми або каліцтва), отриманого під час виконання ним службових обов`язків, а також інвалідності, що настала в період проходження служби в органах внутрішніх справ або не пізніше ніж через три місяці після звільнення із служби чи після закінчення цього строку, але внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ.
26. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що право на отримання грошової допомоги та право на виплату різниці у розмірах одноразової грошової у зв`язку із виникненням обставин, з якими законодавець пов`язує збільшення її розміру, є різними правовими поняттями.
27. Так, положеннями статті 23 Закону № 565-XII, які втратили чинність із набранням чинності Закону № 580-VII не було передбачено права працівника органів внутрішніх справ на перерахунок розміру та виплати одноразової грошової допомоги у зв`язку із підвищенням групи чи визначенням іншої причини інвалідності або збільшенням відсотку втрати працездатності під час повторного огляду МСЕК. 
28. Такий механізм визначений Порядком № 850, пункт 4 якого визначає умови, коли здійснюється виплата допомоги та передбачає дворічний строк, протягом якого зміна групи інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності можуть бути підставою для виплати одноразової грошової допомоги в більшому розмірі.
29. Отже, на думку колегії суддів, оскільки  положення Закону № 565-XII втратили чинність, а за колишніми працівниками міліції зберіглось лише право на призначення та виплату одноразової грошової допомоги, зокрема у зв`язку із встановленням інвалідності за певних обставин, яке може бути реалізовано через механізм, визначений Порядком № 850, то до відносин, які виникли у цій справі слід застосовати строк, обмежений положеннями пункту 4 вказаного Порядку двома роками, який обчислюєтеся  з дня первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності. 
30. Колегія суддів зазначає, що право громадянина на соціальний захист визначене в Конституції України і включає право на соціальне забезпечення у передбачених частиною першою статті 46 Конституції України випадках, а саме: повної втрати працездатності; часткової втрати працездатності; тимчасової втрати працездатності; втрати годувальника; безробіття з незалежних від громадянина обставин; у старості, тобто досягнення пенсійного віку, визначеного законом. Це означає, що держава взяла на себе зобов`язання піклуватися про кожного громадянина у разі настання одного з цих випадків та надавати йому постійні соціальні виплати (соціальну допомогу), які мають систематично виплачуватися протягом певних періодів, визначених законом, та у розмірі, який не може бути нижчим від прожиткового мінімуму, встановленого законом для відповідної категорії осіб, за умови, що пенсія чи інший вид соціальних виплат або соціальної допомоги є основним джерелом існування такої особи. У всіх зазначених випадках держава не може відмовитися від взятих на себе зобов`язань та скасувати жоден із цих видів соціального забезпечення, оскільки кожний із них передбачений Конституцією України.
31. Водночас Конституційний Суд України зазначив, що «інші складові права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх при формуванні соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів» (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 07.11.2018 № 9-р/2018).
32. Тобто в інших випадках, не передбачених у Конституції України, законодавець може встановлювати та змінювати види, форми соціальної допомоги. Держава має широкий обсяг дискреційних повноважень щодо запровадження чи зміни одноразової грошової допомоги як одного з видів соціальних виплат, що не визначені та не конкретизовані у Конституції України.
33. З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновків, викладених, зокрема у постановах від 18.10.2018 у справі №369/13187/17, від 28.03.2019 у справі №296/10138/16-а, від 24.10.2019 у справі № 817/713/16, від 26.05.2020 у справі № 281/490/17 щодо застосування положень статті 23 Закону №  565-XII та пункту 4 Порядку № 850  у подібних правовідносинах.
34. Відповідно до частини першої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.
35. Згідно зі частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
36. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС України).
37. На підставі викладеного, колегія суддів  дійшла  висновку про наявність підстав для передачі справи № 711/1837/18 (касаційні провадження № К/9901/64055/18,       № К/9901/64147/18) на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу - Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.
Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Верховний Суд 
УХВАЛИВ:
Справу № 711/1837/18 за позовом ОСОБА_1 до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській області, Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити дії - передати на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук
Л.Л. Мороз 
Л.В. Тацій,
Судді Верховного Суду