ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 420/1628/20
адміністративне провадження № К/9901/14671/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Шишова О.О.,
суддів Дашутіна І.В, Яковенка М.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу 

за позовом  ОСОБА_1 до голови Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Геннадія Олександровича, треті особа без самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Лиманська районна державна адміністрація Одеської області, Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, фермерське господарство «НАЗАРИ» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 рок (прийняту у складі: головуючого судді Вовченко О.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Ступакової І.Г., суддів: Бітова А.І., Лук`янчук О.В.)

УСТАНОВИВ:
I. Суть спору.
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 ( далі - позивач) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до голови Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Геннадія Олександровича (далі-відповідач), треті особа без самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Лиманська районна державна адміністрація Одеської області, Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області, фермерське господарство «НАЗАРИ», в якому просив суд:
1.1. - визнати незаконною бездіяльність голови Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Г.О. щодо ненадання звіту про обговорення уточненого перспективного плану розвитку території Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області на 2019-2021 роки перед територіальними громадами сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на відкритій зустрічі з громадянами;
1.2. - зобов`язати голову Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Г.О. надати звіт про обговорення уточненого перспективного плану розвитку території Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області на 2019-2021 роки, перед територіальними громадами сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на відкритій зустрічі з громадянами.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач указує, що згідно розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20.06.2019р. №740/А-2019, яким затверджено план перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки, та згідно графіку обговорень та уточнень перспективних планів розвитку територій на 2019-2021 роки селищних, сільських громадах Лиманського району Одеської області, 13.02.2019р. о 14 год. в селі Трояндове Лиманського району Одеської області повинна була відбутися нарада з депутатами сільської ради та представниками виконавчого комітету сільської ради з приводу перспективного плану розвитку території Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області. Однак, у порушення чинного законодавства, до теперішнього часу голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Г.О. не обговорив на відкритій зустрічі питання щодо перспективного плану території Трояндівської сільської ради та не надав звіт. Така протиправна бездіяльність відповідача порушує права ОСОБА_1 , як члена територіальної громади Трояндівської сільської ради, на отримання звітності та здійснення контролю за діяльністю голови райради. 
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення.
3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі ч.2 ст.123, п.1 ч.4 ст.169 КАС України - у зв`язку з пропуском позивачем строку звернення до суду.
4. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем пропущено строк звернення з даним позовом до суду, встановлений статтею 122 КАС України, та не зазначено наявності поважних причин пропуску такого строку.
IІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. Вважає, що суди неправильно застосували норми матеріального права і порушили норми процесуального права.
6. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що при вирішенні питання щодо дотримання позивачем строку звернення до суду судом першої та апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки посиланням ОСОБА_1 , що відповідач повинен був надати спірний звіт до 25.04.2019р. на відкритій зустрічі з громадянами, бездіяльність відповідача є триваючою, а строк бездіяльності має відраховуватися від дати і року, коли спливає дія плану перспективного розвитку Одеської області, а саме в 2021 році.
6.1. Також, вважає висновки судів про те, що позивач по справі повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод чи інтересів з 20 червня 2019 року, тобто з дати опублікування на офіційному веб-сайті Одеської обласної державної адміністрації - розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20.06.2019 року №740/А-2019 є необґрунтованими.
7. Відповідач та треті особи своїм правом подати заперечення на касаційну скаргу не скористались, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
8. Розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 20.06.2019р. №740/А-2019 «Про затвердження плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки»:
- затверджено План перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки;
- доручено структурним підрозділам обласної державної адміністрації, районним державним адміністраціям, рекомендувати територіальним органам центральних органів виконавчої влади, виконавчим комітетам сільських, селищних, міських рад: розробити та затвердити плани роботи з виконання Плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки за формою згідно додатку 1 та надати його Департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської обласної державної адміністрації до 25 квітня 2019 року на паперових носіях та на електронну пошту eko@odessa.gov.ua; забезпечити виконання Плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки та щороку до 15 липня та 15 січня надавати Департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської обласної державної адміністрації інформацію за формою згідно додатку 2;
- Департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської обласної державної адміністрації узагальнювати надані матеріали та інформувати обласну державну адміністрацію щороку до 25 липня та до 25 січня;
- контроль за виконанням розпорядження покласти на заступника голови обласної державної адміністрації (економічні питання).
9. Предметом спору у даній справі є оскарження ОСОБА_1 бездіяльності голови Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Г.О. щодо ненадання звіту про обговорення уточненого перспективного плану розвитку території Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області на 2019-2021 роки перед територіальними громадами сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на відкритій зустрічі з громадянами.
V. Позиція Верховного Суду
Джерела права та оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
10. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із того, що з метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підставі позову у суді касаційної інстанції не допускається.
11. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтями 242 КАС України, відповідно до яких судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
13. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55 Конституції України).
14. Частиною п`ятою статті 125 Конституції України визначено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
15. За визначенням частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. У свою чергу, частина перша статті 5 КАС України передбачає право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
17. Строк звернення до адміністративного суду регламентовано статтею 122 КАС України, за приписами частин першої, другої якої, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
18. Законодавче обмеження строку звернення до адміністративного суду обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
19. Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
20. Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
21. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Процесуальний кодекс установлює обмеження щодо відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
22. Одним із механізмів забезпечення реалізації гарантованого Конвенцією права особи на доступ до правосуддя, з урахуванням принципу правової визначеності, є поновлення судом пропущеного з поважних причин строку на звернення до суду в розумних межах, з дотриманням засад оптимальності і пропорційності.
23. Виходячи з наведеного, можна дійти висновку, що поновлення встановленого процесуальним законом строку для звернення до адміністративного суду здійснюється у розумних межах та лише у виняткових, особливих випадках, виключно за наявності обставин об`єктивного і непереборного характеру (підтверджених доказами), які істотно ускладнили або унеможливили своєчасну реалізацію права звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав, свобод або законних інтересів.
24. Поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, повязані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
25. Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
26. Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
27. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
28. Верховний Суд звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин, якщо ці відносини стали спірними.
29. Необхідно зауважити на тому, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
30. Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
31. Законодавче обмеження строку звернення до суду з позовом, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
32. Право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду з відповідним позовом.
33. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
34. Поняття поважних причин пропуску процесуальних строків є оціночним, а його вирішення покладається на розсуд судді, суду.
35. Колегія суддів зауважує, що норми КАС України не містять виключень або підстав для звільнення учасників процесу від обов`язку надавати докази до суду та доводи ті обставини, які є підставами для поновлення пропущеного строку звернення до суду.
36. Так, звертаючись з позовом до суду ОСОБА_1 посилається на те, що фактично з 13.02.2019р. (дати запланованого обговорення згідно графіку) голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Г.О. допускає протиправну бездіяльність щодо надання звіту про обговорення уточненого перспективного плану розвитку території Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області на 2019-2021 роки перед територіальними громадами сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на відкритій зустрічі з громадянами. Позивач стверджує, що відповідач не обговорив на відкритій зустрічі питання щодо перспективного плану території Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області та не надав звіт.
37. Проте, як слідує зі змісту розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20.06.2019р. №740/А-2019 «Про затвердження плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки» плани роботи з виконання Плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки мали бути подані Департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської обласної державної адміністрації до 25 квітня 2019 року.
38. Отже, можлива протиправна бездіяльність відповідача, щодо оскарження якої ОСОБА_1 звернувся з даним позовом до суду, могла мати місце у період з 13.02.2019р. (дати запланованого обговорення згідно графіку) до 25.04.2019р. (встановленої дати подання планів роботи з виконання Плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки до Департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської обласної державної адміністрації).
39. Крім того, зі змісту позовної заяви вбачається щодо обставин, що відповідач повинен був надати спірний звіт про обговорення уточненого перспективного плану розвитку території Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області на 2019-2021 роки на відкритій зустрічі з громадянами до 25 квітня 2019 року, ОСОБА_1 дізнався з розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 20.06.2019р. №740/А-2019.
40. З урахуванням викладеного колегія суддів зазначає, що про порушення своїх прав, які підлягають захисту в судовому порядку, позивач мав можливість дізнатися з 20.06.2019р., коли розпорядження №740/А-2019 було опубліковано на офіційному веб-сайті Одеської обласної державної адміністрації та наявне у вільному доступі.
41. Однак, позов подано до суду першої інстанції 26.02.2020р., тобто з пропуском шестимісячного строку звернення до суду, встановленого статтею 122 КАС України.
42. Судами попередніх інстанцій установлено, що поважних причин пропуску строку звернення до суду та позивач не заявляє клопотання про його поновлення, оскільки вважає, що строк звернення до суду ним не пропущено, оскільки протиправна бездіяльність відповідача є триваючою, а строк бездіяльності має відраховуватися від дати і року, коли спливає дія плану перспективного розвитку Одеської області, а саме в 2021 році.
43. Проте, колегія суддів вважає вказані доводи помилковими, оскільки розпорядженням Одеської ОДА №740/А-2019 чітко встановлено строк надання до Департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської обласної державної адміністрації розроблених та затверджених планів роботи з виконання Плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 - до 25 квітня 2019 року. Після вказаної дати до 2021 року здійснюються лише заходи щодо виконання перспективного плану територій, а не його обговорення чи затвердження.
44. Ураховуючи викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанції, що позивачем пропущено строк звернення до суду, встановлений статтею 122 КАС України, та не зазначено наявності поважних причин, які могли б бути підставою для його поновлення. А відтак, судом першої інстанції обґрунтовано застосовано наслідки пропуску строку звернення до суду, встановленні ч.2 ст.123, п.1 ч.4 ст.169 КАС України.
45. Доводи позивача про використання до цієї справи висновків у справах №420/1794/20; 420/1586/20; 420/2650/20, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки на час розгляду у судах першої та апеляційної інстанції цієї справи, рішення у справі 420/1794/20 щодо протиправної бездіяльності з приводу обговорення уточненого перспективного плану розвитку території не набрало чинності (переглядається в апеляційному порядку), провадження у справах 420/1586/20, 420/2650/20 щодо оскарження дій, бездіяльності посадових осіб Одеської обласної державної адміністрації, Лиманської районної Державної адміністрації Одеської області триває.
46. Частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
47. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
48. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
49. Отже, переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи, правильність застосування ними норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судових рішень, а тому в задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 слід відмовити.
50. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
51. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій (частина перша статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України).
52. З урахуванням наведеного, Суд дійшов висновку про необхідність залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.
VІ. Судові витрати
53. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
54. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 рок та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2020 року у цій справі залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                                 О.О.Шишов 

Судді                                                                                                     І.В.Дашутін

                                                                                                                        М. М. Яковенко