ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2020 року 
м. Київ

Справа №  909/708/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Зуєва В. А. - головуючого, Берднік І. С., Міщенка І. С.,
здійснивши перегляд у порядку письмового провадження касаційної скарги заступника прокурора Львівської області
на постанову Західного апеляційного господарського суду від 16.09.2019 (судді: Кордюк Г. Т. - головуючий, Кравчук Н. М., Плотніцький Б. Д.)
та ухвалу Господарського суду Івано-Франківської області від 09.07.2019 (суддя Скапровська І. М.)
за позовом керівника Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області в інтересах держави в особі Марковецької сільської ради
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Полістар"
про стягнення безпідставно збережених коштів в розмірі 240 536,97 грн,
ВСТАНОВИВ:
1.Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. У липні 2019 року Керівник Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Івано-Франківської області з позовом в інтересах держави в особі Марковецької сільської ради (далі - Позивач, Рада) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Полістар" (далі - ТОВ "Полістар", Відповідач) про стягнення безпідставно збережених коштів в розмірі 240 536,97 грн.
1.2. Позов було обґрунтовано неоформленням Відповідачем права користування земельною ділянкою комунальної власності на якій знаходяться належні ТОВ "Полістар" приміщення автозаправної станції.
1.3. Звертаючись із позовом до суду, Прокурор визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Марковецьку сільську раду та зазначив, що Рада не вживає заходів для стягнення з ТОВ "Полістар" безпідставно збережених коштів за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів у зв`язку з чим місцевий бюджет недоотримує кошти, а відтак порушуються інтереси держави.
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Ухвалою Господарського суду Івано-Франківської області від 09.07.2019, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 16.09.2019 позовну заяву вх.№13045/19 від 05.07.2019 та додані до неї документи повернуто Прокурору на підставі пункту 4 частини п`ятої статті 174 Господарського процесуального кодексу України.
2.2. Вказані судові рішення обґрунтовані тим, що при зверненні із цим позовом Прокурор не обґрунтував наявності обставин, які перешкоджають захисту інтересів держави безпосередньо органом місцевого самоврядування, а відтак і наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Ради у цій справі. За висновком судів, Прокурором не надано та, відповідно, матеріали справи не містять доказів того, що Марковецька сільська рада не має можливості самостійно захистити зазначені інтереси у спірних правовідносинах, як і не доведено неналежності здійснення нею такого захисту.
2.3. Крім того, місцевий господарський суд дійшов до висновку, що прокурор не надав належних та допустимих доказів бездіяльності уповноваженого органу, а саме доказів внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вироку суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців на відповідних посадових осіб органу місцевого самоврядування за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків.
3. Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги
3.1. У касаційній скарзі заступника прокурора Львівської області просить скасувати зазначені судові рішення місцевого та апеляційного господарських судів, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
3.2. Касаційну скаргу мотивовано тим, що Прокурор довів бездіяльність Ради, яка є уповноваженим органом щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, однак, не дивлячись на встановлене прокуратурою тривале використання Відповідачем земельної ділянки без правовстановлюючих документів, вчасно та самостійно порушення законодавства не виявила, з позовом до суду не звернулася, а обмежилася лише перепискою, що призводить до втрати можливості стягнути кошти з ТОВ "Полістар" в повному обсязі у зв`язку із закінчення строку позовної давності.
3.3. Також скаржник зазначає, що господарські суди попередніх інстанцій залишили поза увагою, що головою сільської ради видано розпорядження від 12.06.2019, яким оголошено догану спеціалісту землевпоряднику за неналежне виконання службових обов`язків щодо вжиття заходів стягнення коштів з ТОВ "Полістар".
3.4. Крім того, за твердженнями заявника, місцевий та апеляційний господарські суди не врахували, що при здійсненні захисту інтересів держави прокурор повинен встановити факт бездіяльності відповідного органу, а не з`ясовувати причини невжиття ним заходів на захист інтересів держави.
3.5. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
4. Розгляд справи Верховним Судом
4.1. 08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон України від 15.01.2020 № 460-IX).
4.2. Пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
4.3. Оскільки касаційну скаргу подано до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, касаційний розгляд здійснюється відповідно до положень Господарського процесуального кодексу України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020.
4.4. Касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на постанову Західного апеляційного господарського суду від 16.09.2019 та ухвалу Господарського суду Івано-Франківської області від 09.07.2019 у справі №909/708/19 було відкрито ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22.11.2019 у порядку письмового провадження та одночасно зупинено провадження у цій справі до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.
4.5. З огляду на усунення обставини, які зумовили зупинення провадження у цій справі, а саме оприлюдненням повного тексту постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, виникли підстави для поновлення провадження у справі № 909/708/19 та продовження її розгляду зі стадії на якій його було зупинено.
4.6. Розпорядженням Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду №29.3-02/1396 від 29.07.2020 призначено проведення повторного автоматизованого розподілу судової справи № 909/708/19 у зв`язку з відпусткою суддів Багай Н. О., Дроботової Т. Б.
4.7. Відповідно до витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 29.07.2020 для розгляду справи № 909/708/19 визначено колегію суддів у складі: Зуєв В. А. - головуючий, Берднік І. С., Міщенко І. С.
4.8. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 30.07.2020 поновлено провадження у справі № 909/708/19 та постановлено здійснити перегляд постанови Західного апеляційного господарського суду від 16.09.2019 та ухвали Господарського суду Івано-Франківської області від 09.07.2019 у цій справі в порядку письмового провадження.
5. Обставини встановлені судами
5.1. Обґрунтовуючи підстави подання позову, Прокурор посилався на те, що 18.02.2013 ТОВ "Полістар" за договором купівлі-продажу придбало приміщення автозаправної станції загальною площею 77,6 кв. м, що знаходиться у с. Марківці Тисменицького району Івано-Франківської області. 
Рішенням Марковецької сільської ради від 19.04.2013 ТОВ "Полістар" надано дозвіл на складання технічної документації із землеустрою та дано дозвіл сільському голові укласти договір оренди земельної ділянки на 10 років після виготовлення технічної документації. 
Однак, Відповідач у встановленому законом порядку не оформив право користування земельною ділянкою, а отже без законних підстав зберіг у себе майно - кошти за оренду землі у розмірі 264 381,80 грн (за період з 01.09.2015 по 31.05.2019).
5.2. Звертаючись із цим позовом до суду, Прокурор визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Марковецьку сільську раду та зазначив, що Позивач не вживає заходів щодо стягнення з ТОВ "Полістар" безпідставно збережених коштів за користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів, у зв`язку з чим місцевий бюджет недоотримує кошти, а відтак порушуються інтереси держави.
6. Позиція Верховного Суду
6.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм матеріального та процесуального права, Суд вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
6.2. Підставою для подачі позову в інтересах Марковецької сільської ради Прокурором вказав тривале невжиття Позивачем заходів, спрямованих на стягнення безпідставно збережених коштів з Відповідача, що суттєво порушує інтереси органу місцевого самоврядування, завдає значну шкоду державі та є виключним випадком, передбаченим статтею 131-1 Конституції України та статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".
6.3. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
6.4. Згідно з абзацами 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
6.5. Відповідно до абзаців 1 - 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
6.6. Одночасно згідно з положеннями частин третьої - п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
6.7. Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
6.8. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
6.9. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
6.10. Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17).
6.11. Таким чином, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
6.12. З огляду на викладене, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва. 
У такому випадку суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
6.13. Як вже зазначалося, своє звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Марковецької сільської ради Прокурор обґрунтовував тривалим невжиттям Позивачем заходів, спрямованих на стягнення безпідставно збережених коштів з Відповідача, чим суттєво порушуються інтереси держави.
6.14. Так, прокурор зазначав, що 18.02.2013 ТОВ "Полістар" за договором купівлі-продажу придбало приміщення автозаправної станції загальною площею 77,6 кв. м, що знаходиться у с. Марківці Тисменицького району Івано-Франківської області. 
Рішенням Марковецької сільської ради від 19.04.2013 ТОВ "Полістар" надано дозвіл на складання технічної документації із землеустрою та дано дозвіл сільському голові укласти договір оренди земельної ділянки на 10 років після виготовлення технічної документації.
Однак, Відповідач у встановленому законом порядку не оформив право користування земельною ділянкою, а отже без законних підстав зберіг у себе майно - кошти за оренду землі у розмірі 264 381,80 грн (за період з 01.09.2015 по 31.05.2019).
Рада, у свою чергу, за твердженням Прокурора, заходів щодо повернення безпідставно збережених коштів не вживала, а лише обмежилася листуванням з Відповідачем.
Крім того, 14.06.2019 Позивач листом № 174 на звернення прокуратури повідомив, що ним не будуть вживатися заходи щодо стягнення шкоди з Відповідача шляхом подання позовної заяви у зв`язку з відсутністю коштів у сільському бюджеті для сплати судового збору та отримання послуг адвоката (а.с. - 78, № 7 у додатках до позовної заяви).
6.15. Вказані обставини було розцінено Прокурором як бездіяльність, про що він неодноразово зазначав у позовній заяві та апеляційній скарзі, обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Марковецької сільської ради.
6.16. Однак, господарські суди попередніх інстанцій викладеного не врахували та не надали оцінку зазначеним обставинам, зокрема листу від 14.06.2019 № 174, у зв`язку з чим дійшли до передчасних висновків про відсутність в матеріалах справи доказів неналежного здійснення радою функцій щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
6.17. При цьому посилання місцевого господарського суду на те, що прокурором не подано належних та допустимих доказів нездійснення або здійснення неналежним чином Позивачем своїх повноважень щодо захисту інтересів держави (як то доказів внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вироку суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків) колегія суддів вважає необґрунтованим, оскільки питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
6.18. Крім того, господарські суди попередніх інстанцій залишили поза увагою, що обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах.
Як вбачається з матеріалів справи, 24.06.2019 Прокурор листом № 01-1380вих19 повідомив Позивача про те, що у зв`язку з виявленим порушенням земельного законодавства, а саме користуванням Відповідачем земельною ділянкою комунальної власності без правовстановлюючих документів, прокуратурою буде подано відповідний позов в інтересах Ради (а.с. - 84, № 10 у додатках до позовної заяви).
Однак, ні суд першої інстанції, ні апеляційний господарський суд не дослідили дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".
6.19. З огляду на викладене висновки господарських судів попередніх інстанцій про наявність підстав для повернення позову Прокурора є передчасними, у зв`язку з чим оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню.
7. Висновки Верховного Суду
7.1. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 Господарського процесуального кодексу Українисуд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
7.2. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 310 Господарського процесуального кодексу України).
7.3. Таким чином, оскільки господарські суди попередніх інстанцій допустили порушення вимог Господарського процесуального кодексу України, відповідно до статті 310 цього Кодексу ухвала Господарського суду Івано-Франківської області від 09.07.2019 та постанова Західного апеляційного господарського суду від 16.09.2019 підлягають скасуванню, а справа - направленню до господарського суду першої інстанції для продовження розгляду на стадію відкриття провадження для вирішення питання щодо можливості прийняття позовної заяви прокурора до розгляду.
8. Розподіл судових витрат
8.1. Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина чотирнадцята статті 129 Господарського процесуального кодексу України).
Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задовольнити.
2. Постанову Західного апеляційного господарського суду від 16.09.2019 та ухвалу Господарського суду Івано-Франківської області від 09.07.2019 у справі № 909/708/19 скасувати.
3. Справу № 909/708/19 направити до Господарського суду Івано-Франківської області для продовження розгляду на стадію відкриття провадження для вирішення питання щодо можливості прийняття позовної заяви керівника Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області в інтересах держави в особі Марковецької сільської ради до розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          В. А. Зуєв

Судді                                                                                                    І. С. Берднік

                                                                                                    І. С. Міщенко