ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 826/10027/16
адміністративне провадження № К/9901/10881/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                    Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                             Мартинюк Н.М.,
          Соколова В.М.,

за участі:
секретаря судового засідання Кравченко Р.О.,

представників позивача - Домбровської І.О., Попкова П.О.,
представника відповідача - Польця Д.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Адвоката ОСОБА_1 - Попкова Павла Олександровича
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2019 (колегія суддів у складі: Файдюка В. В., Мєзєнцева Є. І., Чаку Є. В.)
у справі № 826/10027/16
за позовом ОСОБА_1 
до Кабінету Міністрів України 
про визнання протиправним та скасування рішення, 

УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив визнати незаконними та нечинними з моменту прийняття приписи пунктів 3, 4 Тимчасового порядку фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 № 595 (далі - Тимчасовий порядок), в частині регулювання суддівської винагороди.

Мотивуючи позовні вимоги позивач, серед іншого зазначає, що відповідно до положень Конституції України та Закону України «Про судоустрій та статус суддів» регламентація правовідносин, які стосуються суддівської винагороди, може здійснюватися виключно на рівні Конституції України і законів України, як нормативно - правових актів, що мають вищу юридичну силу, тоді як регулювання суддівської винагороди на рівні підзаконних нормативно - правових актів прямо заборонено, що, в свою чергу, свідчить про незаконність пунктів 3, 4 Тимчасового порядку в частині регулювання суддівської винагороди.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 12.12.2018 адміністративний позов задовольнив повністю.

Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що відповідно до положень Конституції України та Закону України «Про судоустрій та статус суддів» регламентація правовідносин, які стосуються суддівської винагороди, може здійснюватися виключно на рівні Конституції України і законів України, як нормативно- правових актів, що мають вищу юридичну силу, тоді як регулювання суддівської винагороди на рівні підзаконних нормативно-правових актів заборонено, що свідчить про незаконність пунктів 3, 4 Тимчасового порядку в частині регулювання суддівської винагороди. Крім того, суд дійшов висновку, що Кабінет Міністрів України не наділений Законом України «Про боротьбу з тероризмом» правом обмежувати встановлені нормативно-правовими актами вищої юридичної сили права громадян у сфері соціального забезпечення у районі проведення антитерористичної операції. Крім того, посилання Кабінету Міністрів України на Закон України «Про оплату праці» та доводи в частині того, що права, які на думку позивача, були порушені відповідачем, не могли бути реалізовані не в силу дії пунктів 3, 4 Тимчасового порядку, а у зв`язку з не вчинення ним відповідних дій, суд першої інстанції не прийняв до уваги та зазначив, що вказані обставини не спростовують, що Постанова Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 №  595 не є законом, а тому не може змінювати в бік звуження прав незалежності суддів, які встановлено нормативно-правовими актами вищої юридичної сили.  

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20.03.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 скасував та ухвалив нове, яким в задоволенні адміністративного позову відмовив.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що держава реалізує свої функції через відповідні органи державної влади, однак у випадку, коли відповідні органи не мають можливості здійснювати свої повноваження на певній території - відсутня й можливість здійснювати видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Тому, враховуючи неможливість здійснення фінансування державних установ на території проведення антитерористичної операції та з метою забезпечення прав громадян України на соціальний захист, заробітну плату, Кабінет Міністрів України, відповідно до спірних пунктів Тимчасового порядку, встановив певні обмеження видатків з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування в населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження. Таким чином, суд дійшов висновку, що норми Тимчасового порядку щодо виплати в повному обсязі суддівської винагороди особі за період, коли установа, в якій він працював, розмішувалася на тимчасово неконтрольованій території, а у подальшому територія була повернута під контроль органів державної влади, або була установа переміщена в населений пункт, на території якого органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі, є законодавчо обґрунтованими та необхідними.

Крім того, суд апеляційної інстанції, посилаючись на рішення Конституційного суду України від 26.12.2011 у справі № 20-рп/2011, зазначив, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов`язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. З огляду на що суд апеляційної інстанції дійшов висновку про застосування до спірних правовідносин норм, передбачених Бюджетним кодексом України, Законом України «Про державний бюджет на 2015 рік». Щодо посилання суду першої інстанції на те, що Кабінет Міністрів України не наділений Законом України «Про боротьбу з тероризмом» правом обмежувати встановлені нормативно-правовими актами вищої юридичної сили права громадян у сфері соціального забезпечення у районі проведення антитерористичної операції, суд апеляційної інстанції зазначив, що вказаний висновок суду першої інстанції не відповідає обставинам справи, оскільки режим у районі проведення антитерористичної операції - особливий порядок, який може вводитися в районі проведення антитерористичної операції на час її проведення і передбачати надання суб`єктам боротьби з тероризмом визначених цим Законом спеціальних повноважень, необхідних для звільнення заручників, забезпечення безпеки і здоров`я громадян, які опинилися в районі проведення антитерористичної операції, нормального функціонування державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. Відповідно до статті 4 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» організація боротьби з тероризмом в Україні та забезпечення її необхідними силами, засобами і ресурсами здійснюються Кабінетом Міністрів України у межах його компетенції. Крім того, суд зазначив, що частиною другої статті 14 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачено, що у районі проведення антитерористичної операції можуть вводитися тимчасово обмеження прав і свобод громадян. Також суд апеляційної інстанції, аналізуючи положення Постанови № 595  дійшов висновку, що вказаний нормативно-правовий акт і затверджений ним Тимчасовий порядок жодним чином не скасовують, не обмежують і не звужують закріплені Конституцією України та Законом України «Про судоустрій та статус суддів» гарантії, права чи свободи позивача стосовно здійснення виплат йому суддівської винагороди, а лише встановлюють особливий порядок (механізм) реалізації державної політики, зокрема, в частині забезпечення здійснення виплат, в тому числі  і соціальних, населенню у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження. Крім того, зазначений порядок не забороняє, не скасовує виплати, не обмежує права громадян, а лише визначає порядок фінансування бюджетних установ, зокрема, передбачає, що виплати в повному обсягу здійснюються у випадку, коли установа розміщувалася на тимчасово неконтрольованій території, а у подальшому територія була повернута під контроль органів державної влади, або установа була переміщена в населений пункт, на території якого органи державної влади здійснюють свої повноваження. Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що обставина, встановлена судом першої інстанції з приводу звуження оскаржуваною Постановою прав судді є недоведеною. Також суд дійшов висновку, що підставою для надання виплати позивачу суддівської винагороди на момент виникнення спірних правовідносин є прикріплення його до Рубіжанського міського суду Луганської області, проте відповідно до матеріалів справи, позивачем зазначені дії вчинено не було. Отже, суд апеляційної інстанції погодився з доводами відповідача, що права, які на думку позивача були порушені (а саме нарахування та виплата суддівської винагороди за 2014-2015 роки), не могли бути реалізовані не в силу дії пунктів 3, 4 Тимчасового порядку, а у зв`язку з невчиненням відповідних дій самим позивачем. В той же час, суд зазначає, що позивач не надав належних і достатніх доказів на підтвердження дійсного порушення його прав, свобод або інтересів оскаржуваними нормами Постанови № 595. Крім того, суд дійшов висновку, що позивачем пропущений процесуальний строк звернення до адміністративного суду з даним позовом.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. На обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що вся мотивувальна частина оскаржуваної постанови фактично дослівно відтворює доводи і аргументи відповідача, тоді як всі заперечення позивача проти цих доводів і аргументів, структуровано викладені у відзиві на апеляційну скаргу, не знайшли жодної судової оцінки.  Наголошує, що судом апеляційної інстанції протиправно застосовано до спірних правовідносин норми пункту 26 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», оскільки вони були прийняті та набрали чинності після прийняття відповідачем оскаржуваного нормативно-правового акту. Крім того, вважає недоречними посилання суду на статті 23, 48 Бюджетного кодексу України, оскільки вони не встановлюють повноважень відповідача, пов`язаних з порядком нарахування та виплати суддівської винагороди. Зазначає, що судом апеляційної інстанції проігноровано вимоги статті 92 Конституції України та статті 129 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», відповідно до яких питання судоустрою і статусу суддів, в тому числі суддівської винагороди, регулюються виключно Конституцією і законами України, та не можуть визначатися іншими нормативно-правовими актами. Також вважає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення Закону України «Про боротьбу з тероризмом», констатувавши наявність у Кабінету Міністрів України повноважень обмежувати встановлені нормативно-правовим актом вищої юридичної сили права громадян у сфері соціального забезпечення в районі проведення антитерористичної операції. Висновки суду апеляційної інстанції про те, що пункти 3, 4 Тимчасового порядку фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей не обмежують і не звужують прав суддів, в тому числі позивача, на отримання суддівської винагороди, на думку скаржника, суперечать нормам матеріального права, оскільки вказані пункти порядку призвели до зміни території, на якій відбувається вчасна виплата суддівської винагороди, фактично зменшивши коло суддів, які можуть отримувати суддівську винагороду із встановленого законом щомісячною регулярністю, за рахунок суддів, які відносяться до судів, розташованих на тимчасово непідконтрольної території, що повністю підпадає під визначення «зменшення обсягу прав». Крім того, вважає, що неправильне застосування судом положень пункту 10  Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд», а також приписів рішення Ради суддів України від 23.12.2014 № 76, призвело до неправильного висновку, що права позивача на отримання суддівської винагороди були порушені і не могли бути реалізовані не в силу дії пунктів 3, 4, а у зв`язку з невчиненням обов`язкових дій самим позивачем. Також скаржник наголошує, що за вісім місяців до моменту прийняття рішення Ради суддів України і майже за рік до набрання чинності Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» позивачем було реалізовано  право на відставку шляхом звернення 03.04.2014 з відповідною заявою до Вищої ради юстиції, а частиною третьою статті 120 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» було встановлено обов`язок Вищої ради юстиції внести до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади протягом одного місяця. Отже, реалізація суддею права на відставку унеможливлює одночасне його переведення на посаду судді до іншого суду. Крім цього, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права, відраховуючи строк звернення до адміністративного суду з моменту офіційного опублікування оскаржуваної постанови відповідача, оскільки у якості моменту, з якого слід відраховувати строк на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, законодавець чітко визначив момент застосування нормативно-правового акту до особи.

Позиція інших учасників справи

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Желтобрюх І. Л. (судді-доповідача), Білоуса О. В., Стрелець Т. Г. від 24.04.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою адвоката ОСОБА_1 - Попкова П. О. на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2019.

Ухвалою Верховного Суду від 15.06.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у відкритому судовому засіданні.

У судовому засіданні представники позивача вимоги касаційної скарги підтримали у повному обсязі, просили рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти касаційної скарги з мотивів, викладених у відзиві на касаційну скаргу та просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

29.03.1994 ОСОБА_1 обрано суддею Перевальського районного суду Луганської області згідно рішення Луганської обласної ради народних депутатів.

Відповідно до Указу Президента України від 12.06.1996 № 420/96 «Про призначення суддів» та Постанови Верховної Ради України від 05.10.1996 № 210-V «Про обрання суддів» ОСОБА_1 з 19.08.1996 обіймав посаду судді Стахановського міського суду Луганської області.

Згідно з Постановою Верховної Ради України від 16.07.2015 № 634-VIII «Про звільнення суддів» ОСОБА_1 звільнено з посади судді Стахановського міського суду Луганської області, а наказом Стахановського міського суду Луганської області від 05.08.2015 № 3 на підставі вищевказаної постанови Верховної Ради України позивача звільнено з посади судді Стахановського міського суду Луганської області з 05.08.2015.

Кабінетом Міністрів України 07.11.2014 було прийнято Постанову № 595 про «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей», якою затверджено Тимчасовий порядок фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей.

Пунктом 3 Тимчасового порядку встановлено, що заробітна плата (грошове забезпечення, суддівська винагорода) працівникам (військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу) установи за період, коли установа розміщувалася на тимчасово неконтрольованій території, а у подальшому територія була повернута під контроль органів державної влади, або установа була переміщена в населений пункт, на території якого органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі (далі - контрольована територія), виплачується у повному обсязі за рахунок кошторису (плану використання бюджетних коштів) установи.

В розрізі приписів пункту 4 Тимчасового порядку заробітна плата (грошове забезпечення, суддівська винагорода) виплачується та виплати за час щорічної відпустки працівникам (військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу) установи, яка переміщена на контрольовану територію, здійснюються, якщо установа продовжує функціонувати і працівники (військовослужбовці, особи рядового і начальницького складу) виконують свої обов`язки. Переміщення установи на контрольовану територію, а також її функціонування на цій території здійснюється за рішенням органу вищого рівня (у разі переміщення органу місцевого самоврядування - за рішенням відповідної місцевої ради).

Не погоджуючись з такими діями відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з даним позовом. 

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відповідно до статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Згідно з частиною другою статті 95 Конституції України встановлено, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Частиною першою статті 113 Конституції України закріплено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. 

Приписами статті 116 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України, серед іншого, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.

Відповідно до частини першої статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Статтею 130 Конституції України визначено, що держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пунктом 6 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) установлено, що адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду. 

Відповідно до частини першої статті 6 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Пунктом 1 частини першої статті 171 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (частина друга статті 171 КАС України, у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом).

Частиною першою статті 1 Закону України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною першою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Згідно з частиною першою статті 129 Закону України від 07.07.2010 № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» суддівська винагорода регулюється цим Законом, Законом України «Про Конституційний Суд України» та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до статті 140 Закону України від 07.07.2010 № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» фінансування та належні умови функціонування судів і діяльності суддів забезпечуються державою відповідно до Конституції України. Забезпечення функціонування судової влади передбачає: 1) визначення в Державному бюджеті України видатків на фінансування судів не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення правосуддя відповідно до закону; 2) законодавче гарантування повного і своєчасного фінансування судів; 3) гарантування достатнього рівня соціального забезпечення суддів.

Приписами статті 142 Закону України від 07.07.2010 № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Бюджетні призначення на утримання судів належать до захищених статей видатків Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснюють, зокрема, Державна судова адміністрація України - щодо фінансового забезпечення діяльності всіх інших судів загальної юрисдикції, діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України та Державної судової адміністрації. Видатки на утримання судів у Державному бюджеті України визначаються окремим рядком щодо Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, а також у цілому за кожним видом та спеціалізацією щодо місцевих та апеляційних судів. Видатки кожного місцевого та апеляційного суду всіх видів та спеціалізації визначаються у Державному бюджеті України в окремому додатку. Видатки на утримання судів у Державному бюджеті України не можуть бути скорочені в поточному фінансовому році.

Статтею 143 Закону України від 07.07.2010 № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що суди загальної юрисдикції фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими відповідно до вимог цього Закону, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний фінансовий рік, у порядку, встановленому Бюджетним кодексом України.

Відповідно до частини другої статті 4 Бюджетного кодексу України бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. Якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу. Виключно законом про Державний бюджет України визначаються надходження та витрати Державного бюджету України.

Згідно з пунктами 1, 2, 10, 12 статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом. Зміни розмірів, мети та обмеження в часі бюджетних призначень, крім випадків, передбачених цим Кодексом, здійснюються лише за наявності у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет) відповідного положення. Усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, крім випадків, передбачених цим Кодексом. 

Відповідно до частини першої статті 43 Бюджетного кодексу України при виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України.

Частиною першою статті 48 Бюджетного кодексу України визначено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.

Статтею 1 Закону України від 02.09.2014 № 1669-VII «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» визначено, що період проведення антитерористичної операції - час між датою набрання чинності Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.04.2014 «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14.04.2014 № 405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України. Територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.04.2014 «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14.04.2014 № 405/2014. 

У абзаці 12 частини першої статті 1 Закону України від 20.03.2003 № 638-IV «Про боротьбу з тероризмом» закріплено, що антитерористична операція - комплекс скоординованих спеціальних заходів, спрямованих на попередження, запобігання та припинення терористичної діяльності, звільнення заручників, забезпечення безпеки населення, знешкодження терористів, мінімізацію наслідків терористичної діяльності.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України від 20.03.2003 № 638-IV «Про боротьбу з тероризмом» організація боротьби з тероризмом в Україні  та  забезпечення 
її необхідними силами, засобами і ресурсами здійснюються Кабінетом Міністрів України у межах його компетенції.

Частиною четвертою статті 4 Закону України від 20.03.2003 № 638-IV «Про боротьбу з тероризмом» передбачено, що до участі у здійсненні заходів, пов`язаних з попередженням, виявленням і припиненням терористичної діяльності, залучаються у разі необхідності, зокрема, центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну фінансову політику.

Згідно з частиною другою статті 14 Закону України від 20.03.2003 № 638-IV «Про боротьбу з тероризмом» у районі проведення антитерористичної операції можуть вводитися тимчасово обмеження прав і свобод громадян.

Пунктом 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 12.02.2015              № 192-VIII «Про забезпечення права на справедливий суд» передбачено, що у разі якщо суд припиняє роботу у зв`язку із стихійним лихом, військовими діями, проведенням антитерористичної операції або іншими надзвичайними обставинами, суддя, який обіймає посаду в такому суді, може бути, за рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, на строк не більше ніж на шість місяців прикріплений до іншого суду того ж рівня в іншій місцевості із збереженням за ним посадового окладу, але без відповідних доплат.

Відповідно до статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

08 лютого 2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень  КАС України унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.        

Предметом спору у цій справі є законність пунктів 3, 4 Тимчасового порядку, наявність чи відсутність порушення прав, свобод та інтересів позивача у спірних правовідносинах.  

Спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності віднесено до компетенції адміністративних судів (пункт 1 частини другої статті 17 КАС України, у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом), а стаття 171 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) закріплює особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Так, відповідно до частини другої цієї статті, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Отже, коло осіб, які вправі звернутися з позовом у розглядуваних справах, є вужчим, ніж коло осіб, що окреслено в частині першій статті 6 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) - особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України (в редакції, чинній на час звернення до суду).

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. 

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пунктом 6 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) установлено, що адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом) позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.

Тобто необхідними умовами для набуття особою права на судовий захист є: безпосередня участь цієї особи (позивача у справі) в переданих на вирішення до адміністративного суду публічно-правових відносинах; володіння позивачем у цих відносинах певним обсягом прав; здійснення неправомірного зазіхання державою на ці права позивача у спірних правовідносинах, внаслідок чого належні позивачеві права мають бути порушеними. Наявність цих ознак є обов`язковою умовою для одержання особою захисту порушення прав та здійснення державою примусової сили для захисту шляхом прийняття адміністративним судом відповідного рішення.
     
Таким чином, особа може одержати захист своїх прав в судовому порядку лише в тому випадку, якщо ця особа є учасником відповідних відносин, спір в яких переданий на вирішення суду, і в цих відносинах певним чином були порушені, не визнані або оспорені права цієї особи. В іншому випадку особа не є носієм порушеного права, а отже, не є суб`єктом права на судовий захист.

У будь-якому разі обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення його порушених прав, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, ОСОБА_1 з 19.08.1996 обіймав посаду судді Стахановського міського суду Луганської області.

Постановою Верховної Ради України від 16.07.2015 № 634-VIII «Про звільнення суддів» його звільнено з посади судді Стахановського міського суду Луганської області, а наказом Стахановського міського суду Луганської області від 05.08.2015        № 3 на підставі вищевказаної постанови Верховної Ради України позивача звільнено з посади судді Стахановського міського суду Луганської області з 05.08.2015.

Відповідно до матеріалів справи, позивач в обґрунтування позовних вимог зазначав, що Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 24.03.2016 у справі №  826/369/16 відмовив йому в задоволенні позову про визнання протиправною відмову Територіального управління Державної судової адміністрації України в Луганській області щодо виплати суддівської винагороди, посилаючись на приписи пунктів 3, 4 Тимчасового порядку, який визначає процедуру фінансування бюджетних установ, надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям, здійснення соціальних виплат населенню Донецької та Луганської областей. Крім того, позивач є переміщеною з тимчасово окупованої території України особою, та починаючи з листопада 2014 року постійно проживає у місті Києві, що підтверджується довідкою від 27.11.2014 № 3001003261. У зв`язку з чим, позивач мав право звернутися до суду з цим позовом.  

Щодо доводів касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального права, зокрема, статті 23, 48, пункт 26 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України та пункт 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про державний бюджет на 2015 рік», колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до статті 117 Конституції України та статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Приписами статті 116 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України, серед іншого, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Таким чином, Кабінет Міністрів України на законодавчому рівні наділений повноваженнями видавати підзаконні нормативно-правові акти щодо реалізації державної політики у відповідній сфері. 

Згідно з пунктом 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 №  595 «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації зобов`язані забезпечити: до 1 грудня 2014 року переміщення бюджетних установ, підприємств та організацій, що належать до сфери їх управління, з населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження (далі - тимчасово неконтрольована територія), в населені пункти, на території яких органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі; невідкладне інформування Міністерства фінансів про зміну місцезнаходження бюджетних установ, підприємств та організацій, що належать до сфери їх управління, які переміщені з тимчасово неконтрольованої території.

Водночас, зазначеною Постановою № 595 затверджено Тимчасовий порядок.

Так, пунктом 1 Тимчасового порядку встановлено, що цей Порядок визначає процедуру фінансування бюджетних установ, надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям (далі - установи), здійснення соціальних виплат населенню Донецької та Луганської областей.  

Пунктами 3, 4 Тимчасового порядку передбачено, що заробітна плата (грошове забезпечення, суддівська винагорода) працівникам (військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу) установи за період, коли установа розміщувалася на тимчасово неконтрольованій території, а у подальшому територія була повернута під контроль органів державної влади, або установа була переміщена в населений пункт, на території якого органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі (далі - контрольована територія), виплачується у повному обсязі за рахунок кошторису (плану використання бюджетних коштів) установи. Заробітна плата (грошове забезпечення, суддівська винагорода) виплачується та виплати за час щорічної відпустки працівникам (військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу) установи, яка переміщена на контрольовану територію, здійснюються, якщо установа продовжує функціонувати і працівники (військовослужбовці, особи рядового і начальницького складу) виконують свої обов`язки. Переміщення установи на контрольовану територію, а також її функціонування на цій території здійснюється за рішенням органу вищого рівня (у разі переміщення органу місцевого самоврядування - за рішенням відповідної місцевої ради).

Крім того, суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що є загальновідомим факт, що на даний час значна територія Луганської та Донецької областей є тимчасово неконтрольованою, а державні органи не можуть здійснювати там свої повноваження, або здійснюють їх не у повному обсязі.

Статтею 43 Бюджетного кодексу України передбачено, що при виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну казначейську службу України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 460/2011, Державна казначейська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України. Казначейство України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для реалізації державної політики у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів. Казначейство України є учасником системи електронних платежів Національного банку України.

Постановою Правління Національного банку України від 06.08.2014 № 466 «Про зупинення здійснення фінансових операцій» зобов`язано банки України призупинити здійснення усіх видів фінансових операцій у населених пунктах, які не контролюються українською владою. Небанківським установам та національному оператору поштового зв`язку, які є платіжними організаціями внутрішньодержавних/ міжнародних платіжних систем та/або їх учасниками, призупинити операції з приймання/виплати переказу коштів з/на території, які не контролюються українською владою. 

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що Держава реалізує свої функції через відповідні органи державної влади, однак у випадку, коли відповідні органи не мають можливості здійснювати свої повноваження на певній території - відсутня й можливість здійснювати видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Враховуючи неможливість здійснення фінансування державних установ на території проведення антитерористичної операції та з метою забезпечення прав громадян України на соціальний захист, заробітну плату, Кабінетом Міністрів України 07.11.2014 було прийнято Постанову № 595 про «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей», якою затверджено Тимчасовий порядок.

Тобто, відповідно до пунктів 3, 4 Тимчасового порядку, Кабінет Міністрів України у зв`язку з неможливістю здійснення контролю за використанням бюджетних коштів і неможливістю його забезпечення органами державної влади, встановив певні обмеження видатків з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування в населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що норми Тимчасового порядку щодо виплати в повному обсязі суддівської винагороди особі за період, коли установа, в якій він працював, розмішувалася на тимчасово неконтрольованій території, а у подальшому територія була повернута під контроль органів державної влади, або була установа переміщена в населений пункт, на території якого органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі, є законодавчо обґрунтованими та необхідними. 

Згідно з частиною першою статті 142 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Бюджетні призначення на утримання судів належать до захищених статей видатків Державного бюджету України.

Суди загальної юрисдикції фінансуються згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими відповідно до вимог цього Закону, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний фінансовий рік, у порядку, встановленому Бюджетним кодексом України (стаття 143 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Поняття принципу цільового використання бюджетних коштів міститься у статті 7 Бюджетного кодексу України, згідно з даним принципом - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.

Згідно з пунктами 1, 2, 10, 12 статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом. Зміни розмірів, мети та обмеження в часі бюджетних призначень, крім випадків, передбачених цим Кодексом, здійснюються лише за наявності у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет) відповідного положення. Усі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, крім випадків, передбачених цим Кодексом.

Крім того, частиною першою статті 48 Бюджетного кодексу України визначено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.

Частиною другою статті 95 Конституції України встановлено, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Відповідно до частини другої статті 4 Бюджетного кодексу України бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. Якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу. Виключно законом про Державний бюджет України визначаються надходження та витрати Державного бюджету України.

В свою чергу, на момент отримання позивачем відповіді Територіального управління Державної судової адміністрації щодо неможливості виплати суддівської винагороди (23.11.2015) пунктом 26 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України установлено, що норми і положення  частини третьої статті 69, статті 129, частини першої статті 144 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Крім того, пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 80-VIII «Про Державний бюджет на 2015 рік» (у редакції, чинній на 23.11.2015) також було установлено, що норми і положення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Разом з цим, питання гарантій незалежності суддів, їх правового захисту, матеріального та соціального забезпечення неодноразово були предметом розгляду Конституційного Суду України.

Так, у пункті 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 25.01.2012 № 3-рп/2012 зазначено, що однією з ознак України, як соціальної держави, є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України, виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов`язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами, та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому, рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості.

Передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави (пункт 2.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26.12.2011 № 20-рп/2011).
Зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги повинна відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та справедливості і є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів, власне, сутність змісту права на соціальний захист (пункт 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25.01.2012 № 3-рп/2012).

За правовою позицією Європейського суду з прав людини, викладеній в рішенні «Великода проти України» (№ 43331/12), законодавчі норми можуть змінюватися, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

У рішенні від 09.10.1979 у справі «Ейрі проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов`язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах.

З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції правильно застосував до спірних правовідносин вищезазначені норми Бюджетного кодексу України та Закону України «Про Державний бюджет на 2015 рік», позаяк беручи до уваги той факт, що видатки на здійснення правосуддя конкретним судом (в тому числі на суддівську винагороду) здійснюються з державного бюджету, у випадку якщо відповідні органи не мають можливості здійснювати свої повноваження на певній території - відсутня й можливість здійснювати видатки з державного бюджету.

Щодо посилання скаржника на те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення Закону України «Про боротьбу з тероризмом», констатувавши наявність у Кабінету Міністрів України повноважень обмежувати встановлені нормативно-правовими актами вищої юридичної сили права громадян у сфері соціального забезпечення у районі проведення антитерористичної операції, колегія суддів зазначає таке.

Указом Президента України від 14.04.2014 № 405/2014 уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.04.2014 «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» та розпочато проведення антитерористичної операції на території Донецької і Луганської областей.

Зазначений Указ Президента України набрав чинності 14.04.2014.

Статтею 1 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що періодом проведення антитерористичної операції є час між датою набрання чинності Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.04.2014 «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14.04.2014 № 405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України.

Отже, датою початку періоду проведення антитерористичної операції є 14.04.2014. Указ про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України Президентом України не приймався, тобто період проведення антитерористичної операції триває.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» організація боротьби з тероризмом в Україні та забезпечення її необхідними силами, засобами і ресурсами здійснюються Кабінетом Міністрів України у межах його компетенції.

Крім того, частиною другою статті 14 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» визначено, що у районі проведення антитерористичної операції можуть вводитися тимчасово обмеження прав і свобод громадян.

З огляду на наведене, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що тимчасові заходи у зв`язку з проведенням антитерористичної операції на територіях, які тимчасово не контролюються органами державної влади, передбачені положеннями Тимчасового порядку, спрямовані на впорядкування, організацію та забезпечення фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат, заробітних плат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей. Зазначені тимчасові заходи хоч і створюють додаткові труднощі для певної частини громадян щодо отримання виплат, але спрямовані на забезпечення реального виконання соціальних та інших виплат взагалі.

Наведене узгоджується з положеннями статті 64 Конституції України.

Крім того, аналізуючи положення Тимчасового порядку Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що спірні норми Тимчасового порядку жодним чином не скасовують, не обмежують і не звужують закріплені Конституцією України та Законом України «Про судоустрій та статус суддів» гарантії, права чи свободи позивача стосовно здійснення виплат йому суддівської винагороди, а лише встановлюють особливий порядок (механізм) реалізації державної політики, зокрема, в частині забезпечення здійснення виплат, у тому числі соціальних, населенню у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження.

Крім того, зазначений порядок не забороняє, не скасовує виплати, не обмежує права громадян, а лише визначає порядок фінансування бюджетних установ, зокрема, передбачає, що виплати в повному обсягу здійснюються у випадку, коли установа розміщувалася на тимчасово неконтрольованій території, а у подальшому територія була повернута під контроль органів державної влади, або установа була переміщена в населений пункт, на території якого органи державної влади здійснюють свої повноваження. 

Отже, органами законодавчої та виконавчої влади України вжито можливі заходи в умовах наявної ситуації на території проведення антитерористичної операції для забезпечення прав громадян на належне матеріальне, а також соціальне забезпечення.

Щодо посилання скаржника те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення пункту 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» та приписів рішення Ради суддів України від 23.12.2014 № 76, що призвело, на думку скаржника, до неправильного висновку, що нарахування та виплата суддівської винагороди позивачу не могли бути реалізовані не в силу дії пунктів 3, 4 Тимчасового порядку, а у зв`язку з невчиненням відповідних дій самим позивачем, колегія суддів зазначає таке.

Як зазначалось вище, Указом Президента України від 14.04.2014 № 405/2014 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.04.2014 «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України», відповідно до якого на території Луганської та Донецької областей розпочата антитерористичної операції.

У Переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, затвердженому  розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 № 1085-р, зазначено, зокрема, місто Стаханов Луганської області (на території якого розміщено Стахановський міський суд Луганської області, де працював позивач).

Розпорядженням голови Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 02.09.2014 № 2710/38-14 «Про визначення територіальної підсудності справ» було змінено територіальну підсудність справ, підсудних розташованим у районі проведення антитерористичної операції місцевим загальним судам. Зокрема, цивільні справи, справи про адміністративні правопорушення і кримінальні провадження підсудні Стахановському міському суду Луганської області було передано для забезпечення розгляду Сєвєродонецькому міському суду Луганської області.

Процедуру фінансування бюджетних установ, надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям, здійснення соціальних виплат населенню Донецької та Луганської областей визначає Тимчасовий порядок.

Пунктами 3, 4 Тимчасового порядку передбачено, що заробітна плата (грошове забезпечення, суддівська винагорода) працівникам (військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу) установи за період, коли установа розміщувалася на тимчасово неконтрольованій території, а у подальшому територія була повернута під контроль органів державної влади, або установа була переміщена в населений пункт, на території якого органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі (далі - контрольована територія), виплачується у повному обсязі за рахунок кошторису (плану використання бюджетних коштів) установи. Заробітна плата (грошове забезпечення, суддівська винагорода) виплачується та виплати за час щорічної відпустки працівникам (військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу) установи, яка переміщена на контрольовану територію, здійснюються, якщо установа продовжує функціонувати і працівники (військовослужбовці, особи рядового і начальницького складу) виконують свої обов`язки. Переміщення установи на контрольовану територію, а також її функціонування на цій території здійснюється за рішенням органу вищого рівня (у разі переміщення органу місцевого самоврядування - за рішенням відповідної місцевої ради).

Також, пунктом 6 Тимчасового порядку передбачено, що у разі переміщення установи з тимчасово неконтрольованої на контрольовану територію після набрання чинності цим Порядком видатки на забезпечення діяльності такої установи, у тому числі на оплату праці (грошове забезпечення), протягом місяця з дня переміщення здійснюються згідно із затвердженим кошторисом (планом використання бюджетних коштів). Протягом місяця з дня переміщення установи на контрольовану територію до положення, штатного розпису та кошторису (плану використання бюджетних коштів) такої установи в установленому порядку вносяться зміни з урахуванням зміни чисельності працівників та наявних умов для здійснення їх функцій. Після закінчення місячного строку видатки на забезпечення діяльності установи, яка переміщена на контрольовану територію, здійснюються лише відповідно до кошторису (плану використання бюджетних коштів) з урахуванням внесених змін.

При цьому, відповідно до положень пункту 11 Тимчасового порядку, установи, які переміщені на контрольовану територію, відкривають рахунки в органах Казначейства за місцезнаходженням у порядку, встановленому законодавством.

Пунктом 10 Тимчасового порядку визначено, що видатки на забезпечення діяльності місцевих загальних судів, що здійснюють судочинство на контрольованій території Донецької та Луганської областей, у тому числі виплата суддівської винагороди та заробітної плати працівникам апаратів судів, здійснюються виключно через територіальні управління ДСА у Донецькій та Луганській областях.

Крім цього, пунктом 10 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» встановлено, що у разі якщо суд припиняє роботу у зв`язку із стихійним лихом, військовими діями, проведенням антитерористичної операції або іншими надзвичайними обставинами, суддя, який обіймає посаду в такому суді, може бути, за рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, на строк не більше ніж на шість місяців прикріплений до іншого суду того ж рівня в іншій місцевості із збереженням за ним посадового окладу, але без відповідних доплат.

Рішенням Ради суддів України від 23.12.2014 № 76 встановлено вважати такими, що тимчасово прикріплені до штату судів того самого рівня і спеціалізації відповідно в Донецькій та Луганській областях, що функціонують на території, підконтрольній українській владі, суддів, які подали заяви на переведення на роботу на посадах суддів до інших судів України з судів, які тимчасово знаходяться на неконтрольованій території Донецької та Луганської областей, до прийняття рішення про їх переведення у встановленому законом порядку.

Головам відповідних судів видати накази про тимчасове прикріплення таких суддів на підставі заяв суддів про прикріплення та штатних розписів у порядку та на умовах, визначених пунктом 2 цього Рішення.

Зобов`язано Державну судову адміністрацію України забезпечити виплату суддівської винагороди, обрахованої з дня останнього нарахування до дня тимчасового прикріплення, та допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу (у разі перебування у відпустці) та суддівської винагороди до моменту переведення у встановленому законом порядку в судах, до сяких вони тимчасово прикріплені.   Підставою для прикріплення судді до штату суду є відповідна заява судді, підставою для виплата суддівської винагороди є прикріплення судді до штату відповідного суду.

Цим же рішенням судді та працівники апарату Стаханівського міського суду Луганської області прикріплені до Рубіжанського міського суду Луганської області.

Таким чином, виплата суддівської винагороди за період, коли установа (суд) розміщувалася на тимчасово неконтрольованій території можлива лише у разі повернення території під контроль органів державної влади, або переміщення установи в населений пункт, на території якого органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі за рахунок кошторису (плану використання бюджетних коштів) установи, якщо така продовжує функціонувати і її працівники виконують свої обов`язки.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що права, які на думку позивача були порушені (ненарахування та не виплата суддівської винагороди за 2014-2015 роки), не могли бути реалізовані не в силу дії пунктів 3, 4 Тимчасового порядку, а у зв`язку з вчиненням чи невчиненням відповідних дій самим позивачем.

Щодо посилання суду апеляційної інстанції на те, що позивачем пропущений строк звернення до суду з даним позовом, передбачений частиною другою статті 122 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017), колегія суддів зазначає, що факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту. Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке: багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту; дійсність факту перебування суб`єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом; дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача); чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду; коли вступила особа (позивач) у правовідносини, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.

Отже, з урахуванням вищезазначеного, можна дійти висновку, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з даним позовом). У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 13.03.2019 у справі №  712/8985/17.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що позивачем пропущений строк звернення до суду з цим позовом, передбачений частиною другою статті 122 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017), у зв`язку з чим мотивувальна частина постанови суду апеляційної інстанції в цій частині підлягає зміні.

За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, однак вважає за необхідне змінити постанову суду апеляційної інстанції в мотивувальній частині, оскільки вважає, що суд не звернув належної уваги на питання дотримання позивачем строку звернення до суду цим позовом.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно зі статтею 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Отже, Верховний Суд встановив, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, проте це не призвело до ухвалення незаконного рішення, внаслідок чого мотивувальну частину постанови від 20.03.2019 належить змінити. 
В іншій частині оскаржуване судове рішення є законним та обґрунтованим та підлягає залишенню без змін у порядку статті 350 КАС України.  

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Перелік випадків, за яких здійснюється розподіл судових витрат наведений у статях 139,140 КАС України.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд  

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Адвоката ОСОБА_1 - Попкова Павла Олександровича задовольнити частково.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2019 змінити в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови.
3. В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2019 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                     Ж.М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  Н.М. Мартинюк 
                                                                      
                                                                      В.М. Соколов