Постанова                                                   
Іменем України                                                  

17 червня 2020 року 
м. Київ
 
справа № 229/1538/17
провадження № 61-39900св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Висоцької В. С.,
суддів: Калараша А. А., Мартєва С. Ю. (суддя-доповідач), Сімоненко В. М.,      Штелик С. П.,            
 
учасники справи: 
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідачі: держава України в особі Кабінету Міністрів України, Державна казначейська служба України,
третя особа: Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Донецька обласна військово-цивільна адміністрація,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 на постанову Апеляційного суду Донецької області від 13 червня 2018 року                        у складі колегії суддів: Космачевської Т. В., Мальованого Ю. М., Соломахи Л. І.,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина 
 
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до держави України в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України, за участю третіх осіб: Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, про відшкодування матеріальної шкоди, завданої майну терористичним актом під час проведення антитерористичної операції. 
В обґрунтування заявлених позовних вимог, ОСОБА_1 зазначив, що під час проведення антитерористичної операції в АДРЕСА_2 належний йому будинок АДРЕСА_2 повністю зруйновано. Відповідно до акту обстеження майна зруйновано шиферний дах та стіни будинку, вибито всі вікна та двері, провалилася стеля та розбиті меблі, при цьому зазначено, що будинок не підлягає ремонту. За вказаним фактом він звертався до слідчого відділу Дружківського ВП Краматорського відділу поліції ГУНП в Донецькій області.
Виходячи з положень Законів України «Про боротьбу з тероризмом», «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», Кодексу цивільного захисту України позивач просив відшкодувати йому за рахунок коштів Державного бюджету України шкоду, заподіяну терористичним актом в сумі 2 195 737,00 грн.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Дружківського міського суду Донецької області від 05 лютого          2018 року позовні вимоги задоволені частково. Вирішено відшкодувати        ОСОБА_1 за рахунок коштів державного бюджету України матеріальну шкоду, заподіяну терористичним актом у вигляді зруйнування житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами в сумі 676 703,70 грн шляхом стягнення з єдиного казначейського рахунку Державної казначейської служби України. В решті позову відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що вимоги позивача є обґрунтованими, наявний обов`язок держави відшкодувати завдану шкоду внаслідок терористичного акта, при цьому відсутність окремо визначеного Закону не може бути підставою для відмови у відшкодування. Визначаючи розмір завданої шкоди суд виходив із загальної площі пошкодженого будинку позивача та показників опосередкованої вартості спорудження житла в Донецькій області. 
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Апеляційного суду Донецької області від 13 червня 2018 року рішення суду першої інстанції скасовано та в задоволенні заявлених позовних вимог відмовлено.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що відповідно до положень статті 86 Кодексу цивільного захисту України забезпечення житлом постраждалого або виплата грошової компенсації за рахунок держави здійснюється за умови добровільної передачі постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцем державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання. Тобто, грошова компенсація виплачується постраждалому у разі, якщо припиняється його право власності на пошкоджене (зруйноване) житло. Разом із ти, позивачем не надано доказів добровільної передачі зруйнованого або пошкодженого майна, що виключає можливість для виплати йому компенсації.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі, поданій у серпні 2018 року до Верховного Суду,                 ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, просить скасувати постанову Апеляційного суду Донецької області від 13 червня 2018 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції 
Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2019 року відкрито касаційне провадження, витребувано справу із Дружківського міського суду Донецької області.
Ухвалою Верховного Суду від 27 лютого 2019 року справу призначено до судового розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання колегією в складі п`яти суддів. 
Ухвалою Верховного Суду від 13 березня 2019 року касаційне провадження                           у справі за позовом ОСОБА_1 до держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України, за участю третіх осіб: Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, про відшкодування матеріальної шкоди, завданої майну терористичним актом під час проведення антитерористичної операції, зупинено до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду в касаційному порядку справи №  265/6582/16-ц.
Великою Палатою Верховного Суду прийнято постанову від 04 вересня                       2019 року у справі №  265/6582/16-ц, яка 13 грудня 2019 року оприлюднена                        у Єдиному державному реєстрі судових рішень (http://reyestr.court.gov.ua/ Review/86310215).
Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2020 року поновлено касаційне провадження в зазначеній цивільній справі. 
Аргументи учасників справи
 
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
 
У касаційній скарзі заявник вказує на те, що чинним законодавством України не передбачено обов`язку позивача здійснити передачу знищеного або пошкодженого майна до отримання відповідної компенсації. Крім того, він позбавлений можливості передати належне йому майно органу місцевого самоврядування, у зв`язку з фактичною відсутністю такого майна в результаті його повного знищення. Суд апеляційної інстанції не застосував норму права, яка підлягала застосуванню, а саме статтю 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтю 86 Кодексу цивільного захисту України.
 
У березні 2019 року  Донецька обласна державна адміністрація подала відзив на касаційну скаргу, в якому просила скаргу відхилити, рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. 
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Відповідно до реєстру прав власності на нерухоме майно будинок АДРЕСА_2 належить ОСОБА_1 на підставі свідоцтва про право на спадщину за заповітом від 28 липня 2010 року № 1785. Загальна площа будинку становить 62,1 кв. м, в тому числі житлова площа, 31,6 кв. м.
Згідно з актом Красногорівської сільської ради Ясинуватського району Донецької області від 20 серпня 2015 року, одноповерховий будинок з мансардою АДРЕСА_2 зруйнований внаслідок артилерійського обстрілу, що відбувся 14 серпня 2015 року приблизно о 00:50 хвилин. Від прямого попадання повністю зруйновано шиферний дах будинку, вибито всі вікна, двері, зруйновано стіни житлового будинку, в будинку провалилася стеля. Комісія вважає, що будинок ремонту не підлягає, тільки новому будівництву.
Відповідно до довідки від 10 лютого 2016 року № 137, підписаної заступником начальника 13 Державного пожежно-рятувального загону Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій, 14 серпня      2015 року в приватному двоповерховому житловому будинку за адресою: АДРЕСА_2 , виникла пожежа внаслідок влучення вибухонебезпечного предмету.
Листом Ясинуватська районна військово-цивільна адміністрація Донецької області від 24 квітня 2017 року № 02-17-256 повідомила, що забезпечити житлом постраждалих ОСОБА_1 та ОСОБА_3 немає можливості у зв`язку з відсутністю житлового фонду. Будинок АДРЕСА_2 , де проживають позивач ОСОБА_1 та ОСОБА_3 пошкоджений частково, в теперішній час відремонтовано пошкоджений дах будинку, позивачеві надана матеріальна допомога в розмірі 8 000,00 грн. 
Відповідно до листа Красногорівської сільської ради Ясинуватського району Донецької області від 10 липня 2017 року № 150 на балансі Красногорівської сільської ради перебуває комунальне майно - багатоквартирні будинки, але всі квартири перебувають в приватній власності, вільного житла немає. В розмові ОСОБА_1 не згоден на житло в комунальному домі, згоден тільки на відбудову зруйнованого будинку на АДРЕСА_2 . ОСОБА_1 завжди проживав у власному будинку за адресою: АДРЕСА_2 , який було відремонтовано після пошкодження даху під час проведення АТО Чеською гуманітарною організацією «Людина в біді».
Відповідно до інформації, наданої Головним управлінням Національної поліції в Донецькій області від 20 березня 2017 року, кримінальне провадження № 12015050260001209 порушене за фактом зруйнування будинку ОСОБА_1 за ознаками частини першої статті 194 КК України надіслано до СБУ.
Згідно з інформацією, наданою Головним управлінням СБУ у Донецькій та Луганській областях від 03 листопада 2017 року, в провадженні слідчого відділу управління Головного управління СБ України в Донецькій та Луганській областях перебувають матеріали кримінального провадження                                № 12014050950000185 від 07 липня 2014 року, до якого 18 вересня 2017 року приєднано кримінальне провадження № 12015050260001209 від 02 вересня 2015 року за фактом вчинення 14 серпня 2015 року артилерійського обстрілу      АДРЕСА_2, внаслідок якого пошкоджено майно ОСОБА_1 , за ознаками злочину, передбаченого частиною другою статті 258 КК України. На теперішній час триває проведення досудового розслідування зазначеного кримінального провадження.
Відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03 травня 2017 року № 102 затверджені та рекомендовані до застосування показники опосередкованої вартості спорудження житла за регіонами України. В Донецькій області вартість 1 кв. м загальної площі квартир будинку (з урахуванням ПДВ) становить 10 897,00 грн. 
 
Мотивувальна частина 
 
Позиція Верховного Суду
 
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII «Перехідні положення»                        ЦПК України у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII касаційні скарги (подання) на судові рішення у цивільних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного цивільного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
 
Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України (у редакції, чинній на момент подання касаційної скарги) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Відповідно до статті 400 ЦПК України (у редакції, чинній на момент подання касаційної скарги) під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
 
Відповідно до частини першої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
 
Згідно зі статтею 5 ЦПК України, здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
 
У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного, невизнаного або оспореного права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.
Статтею 10 ЦПК України визначено, що суд при розгляді справи керується принципом верховенства права.
Суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) як джерело права.
Забороняється відмова у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини.
Частиною першою статті 15 ЦК України передбачено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. 
Згідно зі статтею 16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, в тому числі, відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди, відшкодування моральної (немайнової) шкоди.
Відповідно до частини першої статті 319 ЦК України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд.
Згідно із частиною першою статті 321 ЦК України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
Статтею 21 Конституції України передбачено, що усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.
У статті 22 Конституції України проголошено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Відповідно до статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Зобов`язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів. Підтвердженням того виступають положення самих міжнародних договорів про права людини, які не виключають їх застосування у період збройних конфліктів, хоча й передбачають можливість відступу держави від окремих зобов`язань під час надзвичайної ситуації. 
У рішенні від 08 січня 2004 року у справі «Айдер та інші проти Туреччини» ЄСПЛ указав, що відповідальність держави носить абсолютний характер і має об`єктивну природу, засновану на теорії соціального ризику. Таким чином, держава може бути притягнута до відповідальності з метою компенсації шкоди тим, хто постраждав від дій невстановлених осіб або терористів, коли держава визнає свою нездатність підтримувати громадський порядок і безпеку або захищати життя людей і власність (пункт 70). 
Отже, правова позиція ЄСПЛ ґрунтується на принципі про абсолютну відповідальність держави, зобов`язаної забезпечити в суспільстві мир і порядок і особисту безпеку людей, що знаходяться під її юрисдикцією. Тому порушення громадського порядку і миру, створення загрози безпеці людей є для держави самостійними підставами відповідальності за заподіяну шкоду. 
Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції).
Для правильного вирішення спору та захисту порушеного права позивача суд повинен визначитися з предметом й підставою позову. 
Згідно з частиною другою  статті 119 ЦПК України (в редакції, чинній на час звернення із позовом у цій справі) позовна заява повинна містити, зокрема:   зміст позовних вимог; ціну позову щодо вимог майнового характеру;                 виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують кожну обставину, наявність підстав для звільнення від доказування; перелік документів, що додаються до заяви.
Таким чином, предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
Тобто, правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. 
При цьому незгода суду з наведеним у позовній заяві правовим обґрунтуванням щодо спірних правовідносин не є підставою для відмови у позові.
Оскільки повноваження органів влади є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін, а, з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.
При цьому суди, з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини (аналогічний висновок щодо застосування норм права висловлений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 червня 2019 року у справі № 924/1473/15 (провадження                      № 12-15гс19)). Зазначення позивачем конкретної правової норми на обґрунтування позову не є визначальним при вирішенні судом питання про те, яким законом слід керуватися при вирішенні спору (аналогічний правовий висновок висловлено у постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 761/6144/15-ц (провадження № 61-18064св18)). 
З аналізу наведених норм процесуального права колегія суддів Верховного Суду зазначає, що саме на суд покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору. Самостійне застосування судом для ухвалення рішення саме тих норм матеріального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини, не призводить до зміни предмета позову та/або обраного позивачем способу захисту.
Аналогічний висновок щодо застосування норм права також висловлений Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 04 грудня 2019 року у справі № 917/1739/17 (провадження № 12-161гс19).
Позивач звернувся до суду, мотивувавши позов, зокрема тим, що не отримав від держави відшкодування за пошкодження (знищення) його майна, на яке він, на його думку, має право згідно з чинним законодавством України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. Також позивач зазначав, що право на судовий захист гарантовано Конституцією України, у тому числі щодо захисту права власності, а право на відшкодування шкоди передбачено статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом».
У статті 3 Конституції України проголошено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
Відповідно до практики ЄСПЛ принцип верховенства права зобов`язує державу поважати і застосовувати запроваджені нею закони, створюючи правові й практичні умови для втілення їх в життя (пункт 184 рішення від 22 червня       2004 року у справі «Броньовські проти Польщі», заява № 31443/96).
Отже, людські права є найвищою соціальною цінністю, їх забезпечення та захист є прямим обов`язком держави.
Верховний Суд виходить із того, що посилання позивача, як на правову підставу позову, на статтю 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтю 86 Кодексу цивільного захисту України у взаємозв`язку з позитивним обов`язком держави щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції є безпідставним. 
Зобов`язання держави щодо поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів. 
Положення преамбули Конвенції вказують на те, що Високі Договірні Сторони зобов`язалися забезпечити повагу до прав людини шляхом гарантії цих прав. Гарантування прав людини з боку держави може здійснюватися як активними діями, так і утриманням від вчинення будь-яких дій. Така діяльність держави по гарантуванню прав людини пов`язана з видами зобов`язань з боку держав-учасниць Конвенції, якими є негативні та позитивні.
Негативні зобов`язання - це зобов`язання держави утримуватися від втручання в права та свободи, а позитивні зобов`язання - навпаки, тобто держава повинна щось зробити, вчинити певні дії, щоб особа могла скористатися своїми правами за Конвенцією. Це, наприклад, може включати в себе прийняття законодавства, що допоможе забезпечити користування гарантованими Конвенцією правами, або забезпечення реальних умов для реалізації прав.
Так, за певних обставин захистом статті 1 Першого протоколу до Конвенції може користуватися легітимне очікування (legitimate expectation) успішної реалізації майнових прав (право вимоги). Для того, щоб «очікування» було «легітимним», воно має бути заснованим на нормі закону або іншому правовому акті, такому як судове рішення, пов`язаному із майновим інтересом (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 28 вересня 2004 року у справі «Копецький проти Словаччини», заява № 44912/98, пункти  49-50). 
Тобто, особа, яка має майновий інтерес, може розглядатись як така, що має «легітимне очікування» успішної реалізації її права вимоги (зокрема, відшкодування державою шкоди) у сенсі статті 1 Першого протоколу до Конвенції, коли для цього інтересу є достатні підстави у національному законодавстві. 
Позивач обґрунтував розмір завданої йому шкоди опосередкованою вартістю знищеного будинку, керуючись при цьому статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. Зазначав, що шкода завдана внаслідок терористичного акта має бути відшкодована державою.
Частина перша статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачає спеціальне правило, відповідно до якого відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом. Крім того, у порядку, визначеному законом, провадиться відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом організації, підприємству або установі (частина друга статті 19 вказаного Закону).
З огляду на зміст вказаних положень реалізація права на отримання зазначеного відшкодування поставлена у залежність від існування компенсаційного механізму, що має бути встановлений в окремому законі. Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної терористичним актом об`єктам нежитлової нерухомості громадян, відсутній як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час розгляду справи судами. 
При цьому у законодавстві України відсутня не тільки процедура виплати означеного відшкодування (див. для порівняння mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2014 року у справі «Будченко проти України», заява № 38677/06, пункт 42), але й чіткі умови, необхідні для заявлення майнової вимоги до держави про надання такого відшкодування (див. mutatis mutandis ухвалу ЄСПЛ щодо прийнятності від 30 вересня 2014 року у справі «Петльований проти України» заява № 54904/08).
Крім того, відповідно до частини восьмої статті 86 і частини третьої статті 89 Кодексу цивільного захисту України постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 947 був затверджений Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання (далі - Порядок), який викладений у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10 липня 2019 року № 623, механізм застосування якого не визначений. 
На підставі викладеного колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» право на відшкодування відповідно до закону шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, не породжує легітимного очікування на отримання від держави Україна такого відшкодування за пошкоджений у період проведення антитерористичної операції будинок.
Отже, право на отримання за рахунок держави компенсації за шкоду, заподіяну у період проведення антитерористичної операції, внаслідок пошкодження під час терористичного акта належного позивачу майна, не має у законодавстві України такої юридичної основи, що дає змогу визначити конкретний майновий інтерес позивача. 
Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що вимоги позивача про відшкодування шкоди за пошкоджене під час терористичного акту майно на підставі статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» є безпідставними. 
Разом з тим позивач має право на компенсацію від держави за невиконання державою свого позитивного матеріального та процесуального обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Позивач, зокрема, зазначав, що держава порушила вимоги статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Проте помилково вважав, що має право вимоги до держави про відшкодування за її рахунок шкоди, завданої пошкодженням (знищенням) внаслідок терористичного акта будинку у розмірі реальної його вартості. 
Також позивач посилався на: відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу; відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджений внаслідок терористичного акта будинок; нездатність держави захищати власність у розумінні ЄСПЛ.
Зазначені доводи Верховний Суд вважає такими, що доведені й є обґрунтованими. 
Так, відповідно до статті 1 Конвенції Високі Договірні Сторони гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі I цієї Конвенції.
Стосовно права, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, такі позитивні обов`язки згідно з практикою ЄСПЛ можуть передбачати певні заходи, необхідні для захисту права власності, а саме: у матеріальному аспекті держава має забезпечити у своїй правовій системі юридичні гарантії реалізації права власності (превентивні обов`язки) та засоби правового захисту, за допомогою яких потерпілий від втручання у це право може його захистити, зокрема, вимагаючи відшкодування збитків за будь-яку втрату (компенсаційні обов`язки) (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 03 квітня 2012 року у справі «Котов проти Росії», заява № 54522/00, пункт 113); у процесуальному аспекті, хоча стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не встановлює чітких процедурних вимог, існування позитивних обов`язків процесуального характеру відповідно до цього положення визнані ЄСПЛ як у справах, що стосуються державних органів, так і у спорах між приватними особами (див. mutatis mutanшення ЄСПЛ у справі «Котов проти Росії», пункт 114).
Як вже зазначено, закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної пошкодженням майна внаслідок терористичного акта, відсутній як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на момент розгляду справи судами (позитивний матеріальний обов`язок).
Оскільки Конвенція покликана захищати права, які є практичними й ефективними, порушення державою будь-якого з конвенційних обов`язків може зумовлювати необхідність присудження за це компенсації. Така компенсація може мати різні форми та встановлюватися, зокрема, залежно від виду порушення (див., наприклад, рішення ЄСПЛ від 29 червня 2004 року щодо суті та від 13 липня 2006 року щодо справедливої сатисфакції у справі «Доган та інші проти Туреччини», заява № 8803-8811/02; рішення ЄСПЛ від 16 червня 2015 року у справі «Чірагов та інші проти Вірменії», заява № 13216/05, пункти 188-201; рішення ЄСПЛ від 16 червня 2015 року у справі «Саргсян проти Азербайджану», заява № 40167/06, пункти 152-242).
Відсутність у законодавстві України відповідних положень щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його об`єкту житлової нерухомості терористичним актом, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за це невиконання на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. 
Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці; використанню засобів захисту не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати дії чи бездіяльність органів влади держави-відповідача.
До подібних правових висновків щодо застосування норм права у таких правовідносинах дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від                     04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц (провадження № 14-17цс19).  
Необхідність встановлення компенсаційного механізму за пошкоджене/зруйноване майно в умовах збройного конфлікту підтверджена у численних рішеннях ЄСПЛ (зокрема, рішення у справах: «Лоїзіду проти Туреччини» від 18 грудня 1996 року, заява № 15318/159; «Кіпр проти Туреччини» від 10 травня 2001 року, заява № 25781/94, «Чірагов та інші проти Вірменії» від 16 червня 2015 року, заява № 13216/05, «Саргсян проти Азербайджану» від         16 червня 2015 року, заява № 40167/06). 
У справі «Докіч проти Боснії та Герцеговини» (рішення ЄСПЛ від 27 травня     2010 року, заява № 6518/04) ЄСПЛ підкреслив, що заявник чітко виразив погодження на компенсацію замість реституції і, таким чином, отримав право на відповідну суму. ЄСПЛ також констатував відсутність компенсаційної схеми, яка відповідає стандартам та практиці цього Суду, а розмір запропонованої Урядом компенсації за 1 кв. м визнав занадто малим, застосувавши критерій «ринкової вартості майна».
На підставі цієї практики ЄСПЛ, яка є сталою, а відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» вона є джерелом права в Україні, так само виникають легітимні очікування щодо отримання компенсації за пошкоджене/зруйноване майно в результаті проведення антитерористичної операції, а мовою ЄСПЛ - збройного конфлікту на території, підконтрольній уряду України.
У будь-якому випадку, колегія суддів Верховного Суду вважає, що, коли в обставинах цієї справи стоїть питання у застосуванні концепції легітимних очікувань особи чи позитивних зобов`язань держави, перевагу мають позитивні зобов`язання держави. 
Обов`язком Верховного Суду є формування практики, заповнення прогалин у законодавстві, дотримуючись принципу верховенства права та пріоритетності захисту прав людини. 
Якщо держава не запровадила дієві компенсаційні механізми за пошкоджене/зруйноване майно в умовах збройного конфлікту на територіях, підконтрольних Уряду України впродовж більше ніж 5 років, це не має унеможливлювати захист права власності позивача, який гарантований Конституцією України.
Враховуючи відсутність в Україні спеціальних підзаконних нормативно-правових актів щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його майну, яке було пошкоджене або знищене під час проведення антитерористичної операції на окремих територіях Донецької та Луганської областей, а також порядку визначення її розміру, колегія суддів, вважає, що позивачем доведено, що певний позитивний обов`язок з боку держави не був виконаний стосовно його права власності на таке майно, а тому порушення його права, встановленого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції підлягає захисту шляхом виплати компенсації від держави.
Аналогічний правовий висновок щодо застосування норм права висловлений в постановах  Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 04 березня 2020 року у справі № 237/557/18-ц та Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 19 лютого 2020 року у справі № 423/2245/16-ц.
Згідно з частинами першою, другою та п`ятою статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Визначаючи розмір такої компенсації за принципом розумності та справедливості, колегія суддів, враховуючи фактичні обставини справи, використовуючи дискреційні повноваження та із урахуванням наведеної вище практики ЄСПЛ, дійшла висновку, що на користь позивача стягненню підлягає грошова сума у розмірі 100 000,00 грн.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Частиною першою статті 412 ЦПК України (у редакції, чинній на момент подання касаційної скарги) підставою для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Згідно з частинами другою та третьою статті 412 ЦПК України (у редакції, чинній на момент подання касаційної скарги) порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення; неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягає застосуванню.
Колегія суддів, встановивши, що суди повно і всебічно встановили обставини справи, однак застосували норми матеріального права, які не регулюють спірні правовідносини, дійшла висновку про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій у справі із ухваленням нового рішення про часткове задоволення позовних вимог  ОСОБА_1 та стягнення за рахунок держави грошової компенсації у розмірі 100 000,00 грн, виходячи при цьому з наведених вище підстав та обґрунтування позову, а саме: відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу; відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджене внаслідок терористичного акта майно та нездатність держави захищати власність у розумінні ЄСПЛ.
Керуючись статтями 400, 412, 416 ЦПК України (у редакції, чинній на момент подання касаційної скарги), Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду,
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 задовольнити частково. 
 
Рішення Дружківського міського суду Донецької області від 05 лютого          2018 року та постанову Апеляційного суду Донецької області від 13 червня    2018 року скасувати та ухвалити нове рішення.
Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Стягнути з держави України за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з Єдиного казначейського рахунку на користь ОСОБА_1 грошову компенсацію у розмірі 100 000,00 грн.  
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
 
Головуючий                                                                                              В. С. Висоцька
 
Судді:                                                                                                           А. А. Калараш
 
                                                                                                                       С. Ю. Мартєв
 
                                                                                                                       В. М. Сімоненко
 
                                                                                                                       С. П. Штелик