Постанова                                                                                                 
Іменем України                                          
 
16 вересня 2020 року                                                                   
м. Київ
                                                                                
справа № 937/43/20
провадження № 61-4646св20 
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Висоцької В. С.,
суддів: Грушицького А. І., Литвиненко І. В. (суддя-доповідач), Петрова Є. В.,        Фаловської І. М.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Президент України Зеленський Володимир Олександрович ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 03 січня 2020 року у складі судді Юрлагіної Т. В. та постанову Запорізького апеляційного суду від 03 березня 2020 року у складі колегії суддів: Полякова О. З., Крилової О. В., Кухаря С. В.
 
у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про порушення права на захист цивільних прав та інтересів Президентом України і органами державної влади України, а також відшкодування моральної шкоди, завданої його здоров`ю,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вищевказаним позовом, посилаючись на те, що 14 листопада 2018 року ним на підставі статті 17 ЦК України на ім`я Президента України - голови Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО України) Порошенка П. О. була подана заява про порушення органами Національної поліції в Запорізькій області його права щодо доступу до правосуддя та на обов`язковість судових рішень.
Вищевказане письмове звернення Президентом України - головою РНБО України Порошенком П. О. залишено без задоволення.
Постановою Верховного Суду від 12 листопада 2019 року визнано протиправною бездіяльність Президента України - голови РНБО України щодо неналежного розгляду заяви ОСОБА_1 та зобов`язано Президента України - голову РНБО України розглянути його заяву від 14 листопада 2018 року відповідно до Закону України «Про звернення громадян».
Зазначив, що загальний термін розгляду його звернення особисто Президентом України закінчився 28 грудня 2019 року, однак його заява Президентом України Зеленським В. О. залишена без розгляду. Отже порушене його право на доступ до правосуддя та на обов`язковість судових рішень Президентом України не поновлено.
Протиправними діями (бездіяльністю) Президента України - голови РНБО України Зеленського В. О. його здоров`ю та моральним звичаям завдана моральна шкода, яку він оцінює в 10 000 000 грн.
Враховуючи викладене, ОСОБА_1 просив:
- визнати його право на захист цивільних прав та інтересів Президентом України і органами державної влади України, передбачене статтями 15, 17 ЦК України; 
- стягнути з Президента України Зеленського В. О. за рахунок держави Україна на його  користь моральну шкоду в сумі 10 000 000 грн, завдану його здоров`ю, внаслідок порушення права на захист цивільних прав і інтересів Президентом України і органами державної влади України, передбаченого статтями 15, 17 ЦК України.
 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 03 січня                    2020 року відмовлено у відкритті провадження у справі. Роз`яснено позивачу його право подати позов на загальних підставах в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції.
Судове рішення місцевого суду мотивоване тим, що суб`єктний склад спірних відносин та предмет позовних вимог свідчать про публічно-правовий характер даного спору, який виник та пов`язаний із здійсненням відповідачем владних управлінських функцій, позов ОСОБА_1 повинен розглядатися в порядку адміністративного, а не цивільного судочинства. Обґрунтування позивачем підстави для стягнення моральної шкоди з посиланням на статті 15, 17, 1167 ЦК України не є перешкодою для розгляду цього спору за правилами адміністративної юрисдикції, оскільки вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
Постановою Запорізького апеляційного суду від 03 березня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 03 січня 2020 року залишено без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що позов ОСОБА_1 стосується неправомірної бездіяльності суб`єкта владних повноважень, пов`язаної з невиконанням судового рішення, ухваленого у порядку адміністративного судочинства, вимога позивача про відшкодування моральної шкоди пов`язана з вимогою про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень незаконною, тому суд першої інстанції зробив обґрунтований висновок про відмову у відкритті провадження, через те, що такий позов повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства, з урахуванням частини четвертої статті 22 КАС України.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У березні 2020 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 03 січня                     2020 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 03 березня 2020 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
 
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга ОСОБА_1 мотивована тим, що він не оскаржує протиправність рішень, дій чи бездіяльність Президента України Зеленського В. О., а захищає від протиправних посягань відповідача своє порушене особисте немайнове цивільне право на захист своїх цивільних прав і інтересів Президентом України і органами державної влади України, визначене статтею 17 ЦК України.
 
Відзив на касаційну скаргу учасниками справи не подано
 
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду від 26 березня 2020 року відкрито провадження у цій справі та витребувано її матеріали із Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області.
27 квітня 2020 року справа № 937/43/20 надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 06 липня 2020 року справу призначено до судового розгляду Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду в кількості п`яти суддів у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Постановою Великої Палати Верховного Суду частково задоволено позовні вимоги ОСОБА_1 . Визнано протиправною бездіяльність Президента України - Голови РНБО України щодо неналежного розгляду заяви ОСОБА_1 від 14 листопада      2018 року про здійснення демократичного контролю за діяльністю сектора безпеки і оборони України у сфері національної безпеки і оборони України, спрямованої на адресу Президента України. Зобов`язано Президента України - Голову РНБО України розглянути заяву ОСОБА_1 від 14 листопада 2018 року відповідно до Закону України «Про звернення громадян». У іншій частині позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
Також апеляційний судом встановлено, що для ефективного захисту права позивача на особистий розгляд його заяви відповідачем Велика Палата Верховного Суду вийшла за межі позовних вимог, визнаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо неналежного розгляду заяви позивача та зобов`язала відповідача розглянути цю заяву відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Щодо відшкодування моральної шкоди Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що оскільки встановлено порушення відповідачем права позивача на особистий розгляд заяви останнього, помилковим є твердження позивача про те, що його заяву відповідач залишив без задоволення, тому відсутні підстави для твердження про те, що відповідач завдав позивачу моральну шкоду через залишення без задоволення його заяви. Тому у задоволенні вимоги про відшкодування моральної необхідно відмовити. 
Звертаючись до суду з цим позовом, ОСОБА_1 посилався на те, що постановою Великої Палати Верховного Суду визнано протиправною бездіяльність Президента України - Голови РНБО України щодо неналежного розгляду заяви ОСОБА_1                       від 14 листопада 2018 року про здійснення демократичного контролю за діяльністю сектора безпеки і оборони України в сфері національної безпеки і оборони України, спрямованої на адресу Президента України та зобов`язано Президента України - Голову РНБО України розглянути заяву ОСОБА_1 від 14 листопада 2018 року відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Натомість, ОСОБА_1 зазначає, що на час звернення з позовом до суду його заява Президентом України Зеленським В. О. залишена без розгляду. Тобто, фактично, зміст позовної заяви зводиться до незаконної, на думку ОСОБА_1 , бездіяльності Президента України щодо невиконання рішення суду, що спричинило його здоров`ю та моральним звичаям моральну шкоду, яку позивач просив стягнути на його користь.
 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року  № 460-IX «Про внесення змін до ГПК України, ЦПК України, КАС України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у  пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим (частина перша статті 263 ЦПК України).
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції (частини перша, друга статті 400 ЦПК України).
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
У статті 125 Конституції України передбачено, що судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Згідно із частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Суд розглядає цивільні справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках (частина перша статті 13 ЦПК України).  
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, що виникають із приватноправових відносин, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Отже, до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Таким чином, вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі залежить від характеру спірних правовідносин.
Разом з тим відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Викладене узгоджується із правовим висновком, висловленим у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі № 750/1591/18-ц (провадження № 14-261цс19). 
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Виходячи з наведеного, висновок суду першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, про відмову у відкритті провадження у справі є помилковим, оскільки позовні вимоги ОСОБА_1 про відшкодування моральної шкоди не поєднані з вимогою вирішити публічно-правовий спір, тому підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства. 
ЄСПЛ наголошує на тому, що право на доступ до суду має бути ефективним. Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух. Разом із тим не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним (§ 59 рішення ЄСПЛ у справі «De Geouffre de la Pradelle v. France» від 16 грудня 1992 року, заява № 12964/87).
У параграфі 36 рішення ЄСПЛ у справі «Bellet v. France» від 04 грудня 1955 року, заява № 23805/94, ЄСПЛ зазначив, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 406 ЦПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції. У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
Відповідно до частин четвертої, шостої статті 411 ЦПК України справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Оскільки вищенаведені порушення місцевим судом норм процесуального права призвели до постановлення незаконної ухвали, з якою погодився апеляційний суд, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, оскаржувані судові рішення слід скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 400, 406, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 03 січня                     2020 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 03 березня 2020 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.  
                           
ГоловуючийВ. С. Висоцька    Судді:А. І. Грушицький     І. В. Литвиненко   Є. В. Петров    І. М. Фаловська