ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2020 року 
м. Київ

Справа №  925/285/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О.    В. - головуючий, Волковицька Н.    О., Кушнір І. В.
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області
на ухвалу Господарського суду Черкаської області від 25.03.2019 (суддя Дорошенко    М. В.)
і постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.05.2019 (головуючий суддя Кравчук Г. А., судді Коробенко Г. П., Козир Т. П.)
у справі № 925/285/19
за позовом Заступника керівника Звенигородської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі 1) Черкаської обласної державної адміністрації та 2) Лисянської районної державної адміністрації
до фізичної особи-підприємця Вербицького Василя Івановича
про розірвання договору оренди та зобов`язання повернути майно,
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          Заступник керівника Звенигородської місцевої прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Черкаської обласної державної адміністрації (далі - позива-1, Черкаська ОДА), Лисянської районної державної адміністрації (далі- позивач-2, Лисянська РДА) звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до фізичної особи-підприємця Вербицького Василя Івановича (далі - відповідач, ФОП Вербицький    В.    І.) про:
-          розірвання укладеного між Лисянською РДА і ФОП Вербицьким    В.    І. договору оренди водного об`єкту (його частин) загальнодержавного значення від 15.05.2002, зареєстрованого у Лисянському районному відділі земельних ресурсів 19.06.2002 за №10, щодо земельної ділянки площею 11,1 га в адміністративних межах Хижинської сільської ради Лисянського району;
-          зобов`язання ФОП Вербицького    В.    І. повернути Черкаській ОДА за актом приймання - передачі водний об`єкт (ставок площею 11,1 га), розташований за межами села Хижинці на території Хижинської сільської ради Лисянського району Черкаської області в придатному для використання стані відповідно до характеристик стану об`єкта.
2.          Порушення інтересів держави прокурор обґрунтував використанням відповідачем водного об`єкту без дозволу на спеціальне водокористування, зафіксованим Державною екологічною інспекцією у Черкаській області, недотриманням відповідачем зобов`язання щодо здійснення заходів охорони та поліпшення екологічного стану водного об`єкта, неоформленням відповідачем права користування гідротехнічними спорудами, а необхідність захисту цих інтересів держави - необхідністю відновлення законності у вирішенні такого суспільно значимого питання як використання водного об`єкту, що здійснюється з порушенням чинного законодавства.
3.          Позивачами прокурор визначив Черкаську ОДА і Лисянську РДА як органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
4.          В обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у спірних відносинах прокурор зазначив, що Черкаська ОДА і Лисянська РДА ініціювали питання про розірвання договору оренди з орендарем, проте до суду вказані матеріали не скерували.
Короткий зміст судових рішень
5.          Ухвалою Господарського суду Черкаської області від 25.03.2019, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 21.05.2019, позовну заяву і додані до неї документи повернуто прокурору на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
6.          Суди дійшли висновку, що у даному випадку, немає передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Черкаської ОДА та Лисянської РДА через не доведення прокурором підстав представництва з наданням відповідних доказів.
7.          Також колегія суддів апеляційного господарського суду відмітила, що матеріали справи не містять належних та допустимих доказів того, що Черкаська ОДА і Лисянська РДА не можуть чи не бажають здійснювати захист інтересів держави та самостійно звернутися до суду з відповідним позовом до відповідача, а посилання прокурора у позовній заяві на те, що визначені ним позивачі неналежним чином здійснюють відповідні повноваження із захисту інтересів держави, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для участі прокурора у справі, оскільки за змістом ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва прокурора у справі.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8.          Прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Черкаської області від 25.03.2019 і постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.05.2019 у справі №925/285/19, справу передати на розгляд до суду першої інстанції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (узагальнено)
9.          Скаржник посилається на те, що ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права (ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 131-1 Конституції України) та порушенням норм процесуального права (ст. ст. 4, 7, 53, 86, ч.6 ст. 174 ГПК України).
10.          Прокурор зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано той факт, що в даному випадку звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання дотримання вимог закону та умов договору при використанні водного об`єкта, що в свою чергу узгоджується з приписами статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а також дотримання прокурором порядку, передбаченого вказаною нормою закону при зверненні з цим позовом до суду.
Позиція інших учасників справи
11.          Лисянська РДА подала відзив, у якому підтримує доводи касаційної скарги, просить касаційну скаргу задовольнити. Позивач-2 зазначає, що ним ініційовано питання щодо представництва інтересів держави в особі Лисянської РДА прокуратурою в суді щодо розірвання договору оренди з орендарем у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
12.          08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон України від 15.01.2020 № 460-IX).
13.           Пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
14.          Оскільки касаційну скаргу подано до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, касаційний розгляд здійснюється відповідно до положень ГПК України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020.
Щодо суті касаційної скарги
15.          Як свідчать матеріали справи, обґрунтовуючи підстави подання позову, прокурор посилався на те, що рішенням Лисянської РДА від 08.03.2002 №    91 ФОП Вербицькому В.    І. надано в оренду водні об`єкти, які знаходяться в адміністративних межах Хижинської, Виноградської, Босівської та Погибляцької сільських рад Лисянського району Черкаської області.
16.          На виконання даного рішення між Лисянською РДА і ФОП Вербицьким В.    І. укладено, посвідчено та зареєстровано договір оренди водного об`єкта (його частин) загальнодержавного значення, відповідно до умов якого орендар приймає, без права застави та суборенди, землю водного фонду з прибрежною захисною смугою в адміністративних межах Хижинської сільської ради Лисянського району, загальною площею 11,1    га, з них 11,0    га водного простору Хижинської сільської ради з дамбою (0,1    га) Хижинської сільської ради з прибрежною захисною смугою.
17.          Як вбачається з матеріалів  перевірки Державної екологічної інспекції у Черкаській області від 07.05.2018 та листа Черкаської ОДА від 30.11.2018 №    11568/01/01-55, орендар водного об`єкта допустив ряд порушень вимог законодавства та умов договору оренди в частині неотримання дозволу на спеціальне водокористування та порушення правил водокористування, що і стало підставою для звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі позивачів про розірвання договору оренди та повернення земельної ділянки.
18.          Звертаючись з цим позовом до суду, прокурор визначив уповноваженими державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Черкаську ОДА і Лисянську РДА та зазначив, що позивачі лише ініціювали питання про розірвання договору оренди з відповідачем, проте до суду вказані матеріали не скерували. Прокурор зазначив, що в зв`язку з цим звертається до суду з позовом в інтересах вказаних органів з метою захисту інтересів держави, які полягають у забезпеченні правопорядку в сфері охорони водних об`єктів, земель водного фонду та їх ефективного використання. 
19.          Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20.          Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
21.          Згідно з абзацами 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
22.          Відповідно до абзаців 1 - 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
23.          Одночасно згідно з положеннями частин 3 - 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
24.          Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
25.          Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
26.          У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
27.          Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
28.          Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).
29.          Таким чином, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 
30.          Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
31.          Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
32.          Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
33.          Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
34.          З огляду на викладене, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва. 
35.          У такому випадку суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
36.          Як вже зазначалося, своє звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Черкаської ОДА, Лисянської РДА прокурор обґрунтовував невжиттям позивачами заходів, спрямованих на звернення з позовом про розірвання договору оренди та повернення земельної ділянки, чим суттєво порушуються інтереси держави.
37.          У касаційній скарзі прокурор зазначає, що обставини ініціювання позивачами питання про розірвання договору оренди з відповідачем підтверджуються листами Черкаської ОДА від 04.03.2019 №    02/09-02-21/1559/01/01-48 та Лисянської РДА від 11.03.2019 №    583/01-21, при цьому вказані органи у цих листах фактично визнали неможливість самостійного належного захисту інтересів держави в суді через недостатність коштів для сплати судового збору. 
38.          При цьому прокурором до позовної заяви додано листи позивачів у відповідь на запити прокуратури, за змістом яких ці органи не виявили наміру самостійно звернутися з позовом та не спростували твердження прокурора щодо виявлених порушень законодавства. Разом з тим, за твердженням прокуратури, на засіданні комісії з питань погодження надання в оренду водних об`єктів, оформленого протоколом від 18.09.2018 №    7, було вирішено ініціювати перед прокуратурою вжиття заходів представницького характеру щодо розірвання договору оренди земельної ділянки, укладеного з відповідачем.
39.          Однак, господарські суди попередніх інстанцій викладеного не врахували та не надали оцінку зазначеним обставинам, зокрема листам, доданим до позовної заяви, у зв`язку з чим дійшли до передчасних висновків про відсутність в матеріалах справи доказів неналежного здійснення позивачами функцій щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. В силу положень статті 300 ГПК України Верховний Суд самостійно вказані недоліки усунути не може.
40.          Також, на підтвердження дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", останнім долучено до позовної заяви: лист адресований Лисянський РДА від 04.03.2019, лист адресований Черкаській ОДА від 27.02.2019.
41.          Однак, господарські суди попередніх інстанцій залишили поза увагою необхідність дослідження обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.
42.          З огляду на викладене висновки господарських судів попередніх інстанцій про наявність підстав для повернення позову прокурора є передчасними, у зв`язку з чим оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
43.          Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
44.          Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина 6 статті 310 ГПК України).
45.          Таким чином, оскільки господарські суди попередніх інстанцій допустили порушення вимог ГПК України, відповідно до статті 310 цього Кодексу ухвала Господарського суду Черкаської області від 25.03.2019 і постанова Північного апеляційного господарського суду 21.05.2019 підлягають скасуванню, а справа - направленню до господарського суду першої інстанції для продовження розгляду на стадію відкриття провадження для вирішення питання щодо можливості прийняття позовної заяви прокурора до розгляду.
Розподіл судових витрат
46.          Оскільки в цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина 14 статті 129 ГПК України).
Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області задовольнити.
2. Ухвалу Господарського суду Черкаської області від 25.03.2019 і постанову Північного апеляційного господарського суду 21.05.2019 у справі № 925/285/19 скасувати.
3. Справу № 925/285/19 направити до Господарського суду Черкаської області для продовження розгляду на стадію відкриття провадження для вирішення питання щодо можливості прийняття позовної заяви заступника керівника Звенигородської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської обласної державної адміністрації, Лисянської районної державної адміністрації до фізичної особи-підприємця Вербицького Василя Івановича про розірвання договору оренди та зобов`язання повернути майно.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                О.    В.    Случ 

Судді                                                                                          Н.    О.    Волковицька

                                                                                          І.    В.    Кушнір