ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 340/890/19
провадження № К/9901/31927/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 та ОСОБА_2 
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 (суддя Черниш О.А.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2019 (головуючий суддя Юрко І.В., судді Чабаненко С.В., Чумак С.Ю.)
у справі № 340/890/19 
за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 
до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, 
третя особа: Фермерське господарство "Куделі Михайла Миколайовича" 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2019 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області за участі третьої особи Фермерське господарство "Куделі Михайла Миколайовича", в якій просили суд:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області щодо неприйняття у встановлений законом строк рішення про затвердження погодженого у встановленому законом порядку проекту землеустрою щодо відведення їм у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають в оренді фермерського господарства «Куделі Михайла Миколайовича», загальною площею 16,7110 га, що розташовані на території Гнатівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області та надання їх у власність; 
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області прийняти рішення про затвердження вказаного проекту землеустрою та надати у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 7,9478 га (кадастровий номер 3521781500:02:001:9125) та ОСОБА_2 земельну ділянку площею 8,7632 га (кадастровий номер 3521781500:02:001:9126) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 у справі №340/890/19 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2019 у справі №340/890/19 рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 скасовано, прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
4. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 з вищевказаними рішеннями не погодилися, тому звернулися до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просять суд скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2019 у справі №340/890/19 повністю і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
5. Від відповідача і третьої особи надійшли відзиви на касаційну скаргу, від позивачів надійшли додаткові пояснення по суті спору. Відповідач у відзиві просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а Фермерське господарство "Куделі Михайла Миколайовича" підтримує касаційну скаргу позивачів.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що за договором оренди землі, укладеним між Головним управлінням Держземагенства у Кіровоградській області та ОСОБА_3 , останньому надано в оренду земельну ділянку сільськогосподарського призначення загальною площею 16,7110 га за кадастровим номером 3521781500:02:001:9001, яка знаходиться на території Гнатівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області, для ведення фермерського господарства, строком на 49 років. Право оренди за ОСОБА_3 зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, про що у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно вчинено запис від 16.12.2013 №3869891.
7. ОСОБА_3 створено Фермерське господарство «Куделі Михайла Миколайовича», яке зареєстроване як юридична особа 17.12.2013. Головою цього фермерського господарства став ОСОБА_4 . 
8. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 відповідно до Статуту Фермерського господарства «Куделі Михайла Миколайовича» є членами цього господарства. Зокрема ОСОБА_1 є онуком засновника, а ОСОБА_2 є дружиною сина засновника фермерського господарства.
9. У березні 2017 року позивачі звернулися до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області із заявами, в яких просили надати їм дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель вказаного вище фермерського господарства у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства на території Гнатівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області.
10. За вказаними заявами Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області видало накази від 20.04.2018 №11-2036/14-18-СГ, від 11.05.2018 №11-2297/14-18-СГ, якими кожному з позивачів було надано дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю) у власність із земель сільськогосподарського призначення Фермерського господарства «Куделі Михайла Миколайовича».
11. На підставі цих наказів за замовленням позивачів, інженер - землевпорядник фізична особа-підприємець ОСОБА_5 виготовила проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають в оренді Фермерського господарства «Куделі Михайла Миколайовича», у власність громадянам ОСОБА_1 та ОСОБА_2 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, загальною площею 16,7110 га на території Гнатівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області.
12. Розроблений проект землеустрою був поданий розробником на погодження та за принципом екстериторіальності був погоджений експертом державної експертизи Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, про що складено висновок від 14.12.2018 №18210/82-18.
13. Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок разом із заявою позивачів від 21.02.2019 поданий на затвердження до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області.
14. Відповідач листом від 27.02.2019 №КО-1185/0-859/0/17-19 повідомив позивачів про відсутність правових підстав для задоволення цієї заяви, вказавши на невідповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а саме: цільове призначення земельної ділянки не відповідає вимогам ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України; матеріали проекту землеустрою необхідно доповнити інформацією про створення фермерського господарства та членів господарства (Закон України «Про фермерське господарство»).
15. Не погодившись з такою відповіддю, позивачі оскаржили її до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, керувався тим, що позивачі мають право на отримання земельної ділянки державної та комунальної власності для ведення фермерського господарства або ведення товарного сільськогосподарського виробництва у загальному порядку, визначеному нормами ЗК України. Позивачі як члени фермерського господарства "Куделі Михайла Миколайовича" не мають права на безоплатну приватизацію (одержання безоплатно у приватну власність) земельної ділянки у розмірі земельної частки (паю) із земель державної власності, раніше переданих в оренду ОСОБА_3 . Будучи зацікавленими в одержанні безоплатно у приватну власність за рішенням відповідача саме цієї земельної ділянки, позивачі можуть звернутися до відповідача у порядку, установленому ст. 118 ЗК України, із заявами про відведення цієї земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства або для ведення садівництва, в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Крім того, позивачі можуть придбати цю земельну ділянку у власність на конкурентних засадах з аукціону (гл. 21 ЗК України).
17. Суд першої інстанції зробив висновок про те, що нотаріально посвідчена заява ОСОБА_3 про його згоду на передачу земельної ділянки за кадастровим номером 35211781500:02:001:9001, наданої йому в оренду для ведення фермерського господарства, у власність членам фермерського господарства, не має правового значення для вирішення даного спору, оскільки не доводить припинення договору оренди землі, яке має відбуватися за правилами ст. 31 Закону України "Про оренду землі".
18. Суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції у зв`язку з тим, що окружним адміністративним судом помилково розглянуто справу за правилами спрощеного позовного провадження і в ухвалі про відкриття провадження суд першої інстанції не визначив справу як незначну, а тому не мав права на її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження.
19. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції керувався тим, що земельна ділянка сільськогосподарського призначення за кадастровим номером 3521781500:02:001:9001, площею 16,7110 га, що розташована на території Гнатівської сільської ради Добровеличківського району Кіровоградської області, у 2013 році надана у користування (оренду) громадянину ОСОБА_3 , а не фермерському господарству « Куделі Михайла Миколайовича ». Таким чином, використати своє право члена фермерського господарства отримати безоплатно у власність земельну ділянку у розмірі земельної частки (паю) за рахунок земельної ділянки за кадастровим номером 3521781500:02:001:9001 може громадянин ОСОБА_3 , який користується цією земельною ділянкою на праві оренди, за умови, якщо він раніше не набув права на земельну частку (пай). Натомість позивачі мають право на отримання земельної ділянки державної та комунальної власності для ведення фермерського господарства або ведення товарного сільськогосподарського виробництва у загальному порядку, визначеному нормами Земельного кодексу України, а не за рахунок земельної ділянки, якою користується інша особа.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, АРГУМЕНТИ ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
20. Касаційна скарга мотивована порушенням судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, за посиланням скаржників, суди попередніх інстанцій вийшли за межі позовних вимог, не розглянувши їх взагалі, а саме не розглянули на відповідність закону відмови у затвердженні проекту землеустрою, яка викладена у листі від 27.02.2019, а звели судовий розгляд до перевірки за власною ініціативою питання наявності права у позивачів на отримання у власність земельних ділянок із раніше наданих їм у користування земельної ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідно ї ради. При цьому, питання наявності права у позивачів на отримання земельної ділянки у власність не є предметом даного спору, не оспорюється відповідачем, та не були зазначені як мотиви відмови у затвердженні проекту землеустрою.
21. За твердженням позивачів, помилковими є висновки судів, що земельна ділянка перебуває виключно у користуванні фізичної особи ОСОБА_3 , а не заснованого ним фермерського господарства «Куделі Михайла Миколайовича».
22. Скаржники наголошують, що судами безпідставно відхилено доводи позивачів, про те що відповідач не мав право відмовляти у прийнятті рішення про затвердження проекту землеустрою у зв`язку з тим, що позивачами повністю дотримано порядок отримання у власність земельної ділянки. Зокрема, за заявами позивачів, на підставі наказів відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, сертифікованим інженером-землевпорядником було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають в оренді Фермерського господарства «Куделі Михайла Миколайовича» у власність громадянам ОСОБА_2 та ОСОБА_1 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва загальною площею 16,7110 га на території Гнатівської сільської ради, Добровеличківського району Кіровоградської області, який в порядку, встановленому ст. 186-1 ЗК України, погоджено уповноваженим територіальним органом Держгеокадастру.
Так, відповідно до п. 8 висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 14.12.2018 № 18210/01-18, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідає вимогам земельного законодавства та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам, а відповідно до п. 9 висновку зауваження до проекту землеустрою - відсутні. Підсумкова оцінка проекту землеустрою - погоджується (п.10 висновку). Разом з тим, у зазначеному висновку експертом були зазначені пропозиції, які були повністю враховані розробником, і проект був приведений у відповідність до зазначених пропозицій.
Після цього, зазначений проект землеустрою здано уповноваженому Державному кадастровому реєстратору Відділу у Добровеличківському районі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, яким на підставі даного проекту землеустрою, після його перевірки на предмет відповідності вимогам закону, 10.01.2019 здійснено державну реєстрацію земельних ділянок з присвоєнням кадастрових номерів.
23. Фермерське господарство «Куделі Михайла Миколайовича» у відзиві на касаційну скаргу наводить аналогічні доводи, що й зазначені позивачами в касаційній скарзі.
24. Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області у відзиві на касаційну скаргу погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо того, що позивачі мають отримувати спірні земельні ділянки у загальному порядку, а також з висновками про те, що використати своє право члена фермерського господарства на отримання у власність земельної ділянки може тільки ОСОБА_3 
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
26. Слід наголосити, що позовом у процесуальному сенсі є звернення до суду з вимогою про захист своїх прав та інтересів, який складається з двох елементів: предмету і підстави позову.
Особа, яка звертається до суду з позовом, самостійно визначає і обґрунтовує у позовній заяві, яке її право чи охоронюваний законом інтерес порушено особою, до якої пред`явлено позов та зазначає, які саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права.
Підстави адміністративного позову - це фактичні та юридичні обставини публічно-правового спору, які обґрунтовують можливість подання такого позову, це факти, які відповідно до норм матеріального права вказують на наявність (відсутність) між позивачем та відповідачем спірних правовідносин. 
Предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача. Необхідність у зміні предмету позову може виникати тоді, коли початкові вимоги позивача не дають йому можливості задовольнити свої інтереси.
Визначення змісту та обсягу позовних вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача. При цьому, підстави, з якими позивач пов`язує виникнення у нього права на звернення до суду і задоволення його вимог, визначаються позивачем самостійно.
27. Позивачі у цій справі просили адміністративний суд визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області щодо неприйняття у встановлений законом строк рішення про затвердження погодженого у встановленому законом порядку проекту землеустрою щодо відведення їм у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності та зобов`язати відповідача затвердити відповідний проект.
28. Частинами 8, 9 ст. 118 ЗК України встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст. 186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
29. Відповідно до ст. 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, підлягає обов`язковому погодженню з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.
Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
30. Зі встановлених судами обставин, вбачається, що листом відповідача від 27.02.2019 №КО-1185/0-859/0/17-19 було повідомлено позивачів про відсутність правових підстав для задоволення цієї заяви, вказавши на невідповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а саме: цільове призначення земельної ділянки не відповідає вимогам ч. 1 ст. 121 ЗК України; матеріали проекту землеустрою необхідно доповнити інформацією про створення фермерського господарства та членів господарства (Закон України «Про фермерське господарство»).
31. Суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували відмову відповідача у затвердженні проекту землеустрою, викладену у листі, на предмет дотримання положень ЗК України. 
Суди не надавали оцінки матеріалам проекту землеустрою, наявним погодженням такого проекту та іншим документам, що містяться в матеріалах справи і стосуються предмету спору, 
32. Натомість, суди попередніх інстанцій надавали правову оцінку наявності або відсутності у позивачів права на безоплатне отримання земельних ділянок членами фермерського господарства, хоча це не було підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою, викладеної у листі від 27.02.2019 №КО-1185/0-859/0/17-19.
33. Отже, Верховний Суд констатує, що заявлені позивачами вимоги не були розглянуті судами попередніх інстанцій, а питання, досліджені судами дійсно виходять за межі позовних вимог, що вказує на обґрунтованість доводів касаційної скарги в цій частині.
34. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
35. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин судові рішення не можна вважати обґрунтованими.
36. Відповідно до ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
37. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись ст. ст. 242, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задовольнити частково.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2019 у справі №340/890/19 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб