ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 401/3635/16-а(2-а/401/13/17)
адміністративне провадження № К/9901/34702/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження  касаційну скаргу  головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Кіровоградській області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2017 року (колегія суддів: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Кіровоградській області Колеснікової Галини Володимирівни про визнання протиправною та скасування постанови,
ВСТАНОВИВ:
В листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Кіровоградській області Колеснікової Галини Володимирівни, в якому просила визнати протиправною та скасувати постанову №268/2016-СВ від 10.11.2016, якою на позивача накладено штраф за порушення в сфері містобудівної діяльності в розмірі 7 140 грн.
Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 17 лютого 2017 року  позов  задоволено частково.
Змінено постанову у справі про адміністративне правопорушення № 268/2016-Св від 10 листопада 2016 року про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною 7 ст. 96 КУпАП у частині застосування адміністративного стягнення. Звільнено позивача від адміністративної відповідальності у зв`язку із малозначністю вчиненого правопорушення, обмежившись усним зауваженням.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2017 року скасовано постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 17 лютого 2017 року  та прийнято нову, якою позов  задоволено.  Визнано протиправною та скасовано  постанову №268/2016-СВ від 10.11.2016.
Не погоджуючись з судовими рішеннями,  відповідач  подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом  норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відому в задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що перевіркою   виявлено порушення, а саме що роботи по реконструкції квартири під фітнес клуб розпочато без декларації про початок виконання робіт, що є порушенням вимог ч. 1 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» об`єкт другої категорії, за яке позивача правомірно притягнуто до відповідальності, передбаченої ч. 7 ст. 96 КУпАП.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 серпня  2017  року   відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга  підлягає частковому  задоволенню   з таких підстав.
Судами встановлено, що згідно договору купівлі-продажу від 08.07.2016   ОСОБА_1 придбала у власність квартиру АДРЕСА_1 .
Рішенням № 732 від 09.09.2016  виконавчий комітет Світловодської міської ради надав згоду ОСОБА_1 на реконструкцію квартири під розширення існуючого фітнес клубу « Спарта » з   використанням існуючого входу та з влаштуванням літнього приміщення консольного типу з дворового фасаду по АДРЕСА_1 . Також, за даним рішенням позивача зобов`язано розробити проектну документацію на реконструкцію квартири АДРЕСА_1 під розширення існуючого фітнес клубу «Спарта» з використанням існуючого входу та з влаштуванням літнього приміщення консольного типу з дворового фасаду по АДРЕСА_1 , подати на реєстрацію декларацію про початок будівельних робіт в інспекцію архітектурно-будівельного контролю у Кіровоградській області.
Декларація про початок виконання будівельних робіт з реконструкції квартири під розширення існуючого фітнес клубу « Спарта » надійшла до Управління Державної архітектуно-будівельної інспекції у Кіровоградській області 28 жовтня 2016 року та зареєстрована 03.11.2016 року № КД 082163081421.
4 листопада 2016 року відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за наслідками якої складено акт №107/2016-Св та протокол про адміністративне правопорушення у присутності ОСОБА_1 про те, що за результатами позапланової перевірки виявлені порушення, а саме, що роботи по реконструкції квартири під фітнес клуб розпочато без декларації про початок виконання робіт, що є порушенням вимог ч. 1 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» об`єкт другої категорії.
Постановою від 10 листопада 2016 року ОСОБА_1 притягнено до адміністративної відповідальності за частиною 7 статті 96 КУпАП.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд  дійшов висновку, про те що в діях відповідача наявним є склад адміністративного правопорушення, проте відповідачем під час винесення спірної постанови не встановлено всіх обставин справи, а саме: майновий стан позивача, наявність неповнолітніх дітей та відсутність попередніх фактів притягнення до адміністративної відповідальності, а також з огляду на малозначність діяння, таким чином посадовою особою вповноваженою вирішувати питання про притягнення до адміністративної відповідальності не вирішено питання про можливість звільнення особи від адміністративної відповідальності і обмеження усним зауваженням. 
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позов повністю, апеляційний суд виходив з того, що   на момент проведення перевірки позивач мала належним чином зареєстровану декларацію про початок будівельних робіт. Доводи відповідача щодо обсягу здійснених робіт з реконструкції приміщення, суд апеляційної інстанції не прийняв, оскільки  жодного доказу  на підтвердження того, що у квартирі відбулась перебудова (реконструкція) до реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт не надано.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до ч. 7 ст. 96 КУпАП виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об`єктів IІ категорії складності ягнуть за собою накладення штрафу від чотирьохсот до п`ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої       статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України       (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням   вимог   законодавства,  будівельних  норм,  державних стандартів  і правил під час будівництва, порушенням законодавства під  час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог     (приписів)    посадових осіб    органів    державного архітектурно-будівельного  контролю  (статті 96, 96-1 (крім частин третьої   -   п`ятої),  частини  перша  та  друга  статті  188-42). 
Від   імені   органів   державного  архітектурно-будівельного контролю  розглядати  справи  про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: 
керівники виконавчих  органів з   питань   державного архітектурно-будівельного  контролю  сільських,  селищних, міських рад  -  щодо  об`єктів,  розташованих  в  межах  населених пунктів (статті  96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
керівники   структурних   підрозділів з  питань  державного архітектурно-будівельного  контролю  Київської та Севастопольської міських  державних  адміністрацій  - щодо об`єктів, розташованих в межах  міст  Києва  та  Севастополя  (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
головні   інспектори   будівельного   нагляду   в  Автономній Республіці  Крим, областях,  містах  Києві  і  Севастополі - щодо об`єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних   одиниць,   за   межами  населених пунктів  та  в межах населених пунктів, в яких не утворено органів державного архітектурно-будівельного  контролю  (статті  96, 96-1 (крім  частин  третьої  - п`ятої),  частини перша та друга статті 188-42). 
Пунктом 7-1 частини другої       статті 255 КУпАП       передбачено, що у справах про адміністративні              правопорушення,              розгляд яких віднесено              до відання              органів, зазначених у статтях 222 - 244-20 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені       на       те       посадові особи цих органів. 
Частиною третьою       статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи)    про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі, можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному       Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 96 КУпАП       посадові особи відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями       статті 244-6 КУпАП       покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею       96.
Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-244-20       КУпАП»       вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному       КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.
При цьому, зміст       статті 288 КУпАП       щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не посадова особа.
Вказані висновки викладені в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі № 724/716/16 та від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17.
Поряд з цим,  Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Кіровоградській  області  до участі у справі в якості належного відповідача залучене не було.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. 
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального       закону       не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене       статтею 96 КУпАП, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача              у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Згідно із частиною другою    статті 353 КАС України     підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої    статті 353 КАС України    порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356    Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Кіровоградській області задовольнити частково.
Постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 17 лютого 2017 року та  постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2017 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                Л.Л. Мороз

                                                                                          А.І. Рибачук