ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 420/6173/19
адміністративне провадження № К/9901/1477/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Губської  О.А.,  Єресько Л.О., 

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня    2019 року (суддя-Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року (головуючий суддя - Бітов А.І., судді: Ступакова І.Г., Лук`янчук О.В.) у справі №420/6173/19 за позовом ОСОБА_1 до Першого Приморського відділу державної виконавчої служби м. Одеси Головного територіального управління юстиції в Одеській області про визнання протиправними дій та скасування постанови про накладення штрафу,

УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Першого Приморського відділу державної виконавчої служби м. Одеси Головного територіального управління юстиції в Одеській області (далі - відділ ДВС, відповідач) у якому просила:
- визнати протиправними дії відповідача щодо нерозгляду її звернення від 01 серпня 2019 року відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян»;
- визнати протиправними дії відповідача щодо винесення постанови від 19 серпня 2019 року про накладення на позивача штрафу за невиконання рішення Приморського районного суду м. Одеси від 16 листопада 2017 року;
- скасувати вищевказану постанову.
Позивач вважає, що дії державного виконавця, пов`язані з організацією та проведенням виконавчих дій, а також ненадання відповіді на звернення є протиправними та такими, що порушують її права.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від           10 грудня 2019 року, позовну заяву повернуто позивачці у зв`язку із  повторним її зверненням до адміністративного суду з адміністративним позовом з тим самим предметом і підставами та до того самого відповідача, як таку, щодо якої постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження.
Рішення суду першої інстанції обґрунтовано тим, що враховуючи факт незгоди позивачки з постановленою ухвалою у справі №420/5588/19 про відмову у відкритті провадження у справі, наявністю законодавчої заборони щодо повторного звернення до адміністративного суду з позовом щодо якого відмовлено у відкритті провадження у справі, то наявні підстави для повернення позовної заяви позивачці, оскільки подання позову щодо якого наявна ухвала про відмову у відкритті провадження у справі за правилами адміністративного судочинства є зловживанням процесуальними правами, з урахуванням наявності законодавчо врегульованого порядку оскарження судових рішень, з якими сторона не згідна.
Відтак, враховуючи повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тим самим предметом і підставами та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд першої інстанції повернув позовну заяву позивачці.
Апеляційний суд погодився з таким висновком Одеського окружного адміністративного суду. 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від                     22 жовтня 2019 року та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована тим, що суди дійшли помилкових висновків про зловживання позивачкою своїми процесуальними правами та, як наслідок, про повернення позовної заяви. На думку позивачки, вона не зловживала своїми правами а, з поваги до суду, чітко виконувала їх вказівки, отже застосування судами приписів статті 170  Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є протиправним. Водночас позивачка зауважує, що суди безпідставно дійшли висновку про тотожність її позовних заяв, оскільки у даному випадку виник спір між тими самими сторонами і про той самий предмет, але не з тих самих підстав, що вказані у першій позовній заяві, адже рішення Приморського районного суду                м. Одеси, яким визначено її право на звернення з відповідними вимогами в порядку адміністративного судочинства на час звернення до суду вперше ще не існувало.
Рух касаційної скарги 
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня  2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року. 
Ухвалою судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 вересня 2020 року дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження на 22 вересня 2020 року, відповідно до пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Відповідно до пунктів 3 ,5 ,6 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 171 цього Кодексу; чи позов подано у строк, установлений законом; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
У силу частини другої статті 171 КАС України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
Згідно з частиною п`ятою статті 170 КАС України повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Судами встановлено, що вперше із даним позовом, про визнання незаконними дій виконавчої служби, позивачка звернулась до Одеського окружного адміністративного суду, який ухвалою від 30 вересня 2019 року (справа №420/5588/19) відмовив у відкритті провадження, роз`яснюючи, що даний позов підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства. 
В послідуючому, ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 07 жовтня           2019 року (справа №522/626/17) позивачці також відмовлено у відкритті провадження та роз`яснено право звернутись з відповідними вимогами в порядку адміністративного судочинства. 
На виконання останнього рішення позивачка знову звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з вказаним позовом, проте суд ухвалою від                22 жовтня 2019 року, яку П`ятий апеляційний адміністративний суд залишив без змін, повернув позивачці адміністративний позов.
Отже, Одеський окружний адміністративний суд, установивши, що ОСОБА_1 вже зверталася до окружного адміністративного суду з аналогічним позовом з тим самим предметом та з тих самих підстав до цього ж самого відповідача і ухвалою суду від 30 вересня 2019  року у справі №420/5588/19 у відкритті провадження їй відмовлено, дійшов висновку про повернення позивачці позовної заяви, на підставі частини п`ятої статті 170 КАС України, у зв`язку із наявністю законодавчої заборони стосовно повторного звернення до адміністративного суду з позовом щодо якого відмовлено у відкритті провадження у справі.
Крім того, суди зауважили, що з урахуванням приписів статті 45 КАС України має місце зловживання позивачкою своїми процесуальним правами.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком судів першої та апеляційної інстанцій та зазначає наступне.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.  
Висловлювання «судом, встановленим законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Справи про оскарження дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з приводу розгляду звернень зацікавлених осіб, встановлених Законом України «Про звернення громадян» та іншими законами України, є справами адміністративної юрисдикції.
Це випливає з положень пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
Поряд з цим, частиною другою статті 74 Закону України від 02 червня 2016 року №1404-VIII «Про виконавче провадження» закріплено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи з приводу оскарження постанов державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат, пов`язаних з організацією та проведенням виконавчих дій і накладенням штрафу, прийнятих у виконавчих провадженнях щодо примусового виконання усіх виконавчих документів, незалежно від того, яким органом, у тому числі судом якої юрисдикції, вони видані. 
До юрисдикції адміністративних судів належать справи про оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби, прийнятих (вчинених, допущених) під час примусового виконання постанов державного виконавця про стягнення виконавчого збору, витрат, пов`язаних з організацією та проведенням виконавчих дій і накладенням штрафу, як виконавчих документів в окремому виконавчому провадженні.
З наведених норм права слідує, що юрисдикція адміністративних судів поширюється  на справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень у разі порушення законодавства про звернення громадян та на справи з приводу оскарження постанов державного виконавця про накладення штрафу, пов`язаних з організацією та проведенням виконавчих дій.
Отже, заявлені ОСОБА_1 позовні вимоги щодо ненадання відповіді на звернення від 01 серпня 2019 року та скасування постанови державного виконавця про накладення штрафу, належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Як уже зазначалось вище, ОСОБА_1 , скориставшись своїм правом на судовий захист, звернулася з позовом про оскарження дій державного виконавця щодо ненадання відповіді на звернення від 01 серпня 2019 року та скасування постанови державного виконавця про накладення штрафу до Одеського окружного адміністративного суду. 
Однак, ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 30 вересня                 2019 року (справа №420/5588/19) відмовлено ОСОБА_1 у відкритті провадження, роз`яснивши, що даний позов підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
Урахувавши роз`яснення Одеського окружного адміністративного суду, ОСОБА_1 звернулася з позовом в порядку цивільного судочинства до Приморського районного суду м. Одеси, де їй також відмовлено у відкритті провадження й роз`яснено право звернутись з відповідними вимогами в порядку адміністративного судочинства.
Таким чином, оскільки Одеським окружним адміністративним судом було відмовлено у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 , який беззаперечно підпадає під юрисдикцію адміністративних судів (про ненадання відповіді на звернення та скасування постанови державного виконавця про накладення штрафу), то з урахуванням приписів частини п`ятої статті 170 КАС України позивачка фактично позбавлена можливості реалізувати своє право на доступ до суду за правилами адміністративного судочинства.
Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами.
Так, у рішенні від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» (заява                     № 52013/08) ЄСПЛ встановив, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції, через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами             (§ 116, 119, 122,125).
У рішенні від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» (заява №55339/07) ЄСПЛ зробив висновок, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз`яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (§ 13, 18, 24).
Таким чином, факт прийняття Одеським окружним адміністративним судом ухвали від 30 вересня 2019 року про відмову у відкритті провадження у справі у зв`язку неналежністю спору до адміністративної юрисдикції, а також наявність ухвали від 07 жовтня 2019 року районного суду про відмову у відкритті провадження у порядку цивільного судочинства, ставить під загрозу сутність гарантованого Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року права позивачки на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.
З огляду на зазначені обставини та наявність юрисдикційного конфлікту, який виник у зв`язку із процесуальною діяльністю судів, Верховний Суд вважає, що позивачці має бути забезпечено доступ до правосуддя, шляхом розгляду її позову у належному адміністративному суді по суті позовних вимог.
Разом з тим, судова колегія вважає безпідставними посилання суду першої та апеляційної інстанції на те, що обставини відмови позивачці у відкритті провадження як в порядку адміністративного так і в порядку цивільного судочинства можуть слугувати підставою для поновлення строку на апеляційне оскарження останніх в світлі гарантування права на доступ до правосуддя, оскільки останнє є правом а не обов`язком позивача, тоді як, згідно Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод ніхто не може бути позбавлений доступу до правосуддя.
Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
У частині четвертій статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення суду першої та апеляційної інстанцій не можуть вважатися законними та обґрунтованими, тому касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення суду - скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Розгляд справи не закінчено, тому питання про розподіл судових витрат не вирішується.
Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями  341,   345,   349,   353,   356,   359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року у справі №420/6173/19 скасувати, справу направити для продовження розгляду до   Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	В.М. Соколов О.А. Губська   Л.О. Єресько