ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 серпня 2020 року

м. Київ
справа № 175/2629/17(2-а/175/66/17)
провадження № К/9901/47204/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи  В.М., розглянувши в порядку письмового провадження в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» до управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербака А.А. від 7 березня 2018 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ТОВ «АТБ-маркет» звернулось до суду з позовом до управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки, в якому просило:
- визнати протиправним дії управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради щодо проведення 27 грудня 2016 року перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція нежитлової будівлі під магазин продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: вул. Стрітенська, 7 м. Херсон».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 25 жовтня 2017 року позовні вимоги ТОВ «АТБ-маркет»  було задоволено.
Визнано протиправним дії управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради щодо проведення 27 грудня 2016 року перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція нежитлової будівлі під магазин продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: м. Херсон, вул. Стрітенська, № 7.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що згідно із пунктом 6 частини 4 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій.
Відповідно до акту від 27 грудня 2016 року даний акт було складено із залученням журналіста Національної спілки журналістів України ОСОБА_1 .. Журналіст не є представником центрального і місцевого органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, експертної та громадської організації, а тому його залучення є незаконним та безпідставним.

4. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 7 березня 2018 року постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 25 жовтня 2017 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ТОВ «АТБ-маркет» відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем було дотримано умови, визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком № 553, що надавали право посадовим особам контролюючого органу розпочати та провести перевірку, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог позивача.
  
Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права,                   ТОВ «АТБ-маркет» звернулось із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 7 березня 2018 року та залишити в силі постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 25 жовтня 2017 року. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27 грудня 2016 року посадовими особами відповідача проводилася перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ТОВ «АТБ-маркет» при експлуатації об`єкта будівництва магазину продовольчих та непродовольчих товарів за адресою:                               вул. Стрітенська, 7, м. Херсон. 
Перевірка була проведена на підставі наказу управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради від 5 травня 2016 рок № 11 «Про підстави проведення планових та позапланових перевірок та оформлення матеріалів за їх результатами», відповідно до затвердженого плану перевірок та направлення на проведення перевірки від                      27 грудня 2016 року № 2-ІІІ, в якому зазначено можливість залучення журналіста Національної спілки журналістів України ОСОБА_1
22 грудня 2016 року на адресу позивача було направлено за трек-номером 7300501998426 запрошення на перевірку та прохання забезпечити присутність уповноваженої особи.
За результатами перевірки було складено акт від 27 грудня 2016 року, та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 27 грудня 2016 року.

8. Вважаючи дії відповідача щодо проведення перевірки протиправними, ТОВ «АТБ-маркет» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що планом комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік не було передбачено проведення управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради планової перевірки ТОВ «АТБ-МАРКЕТ». ТОВ «АТБ-МАРКЕТ» повідомлення від відповідача про проведення планового заходу не отримувало, а посадові особи контролюючого органу не надали представникам ТОВ «АТБ-МАРКЕТ» наказу про проведення планової перевірки та направлення на проведення перевірки, представникам відповідача було повідомлено про відмову у допуску їх до проведення планової перевірки.
Посадові особи відповідача, в порушення вимог пункту 12 Порядку № 553, замість того щоб скласти акт про не допуск до перевірки, без фактичного проведення перевірки склали акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 27 грудня 2016 року, який був отриманий ТОВ «АТБ-МАРКЕТ» 3 січня 2017 року.
Таким чином, відповідачем організовано та проведено планову перевірку позивача незаконно з численними порушеннями норм чинного законодавства України, при цьому посадові особи відповідача фактично перевірку не здійснювали, приміщення, що є об`єктом перевірки, не оглядали, замірів площ не здійснювали, акт перевірки складали «заочно» та не надавали його на підпис посадовим особам позивача.
Відносно ТОВ «АТБ-МАРКЕТ» планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються різними органами державного нагляду (контролю), тому планові заходи державного нагляду (контролю) відносно ТОВ «АТБ-МАРКЕТ» мають здійснюватися контролюючими органами у формі комплексного планового заходу державного нагляду (контролю) відповідно до Плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період.
Планом комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік, затвердженим наказ Мінекономрозвитку від 30 листопада 2015 року                  № 1553 «Про затвердження Плану комплексних планових заходів державного нагляду (контролю) органів державного нагляду (контролю) на 2016 рік», не передбачено проведення управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради планової перевірки ТОВ «АТБ-МАРКЕТ». 
В порушення вимог частини 4 статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та пункту 12 Порядку № 553 відповідач не направляв позивачу письмове повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу.
Суд апеляційної інстанції зазначаючи, що 22 грудня 2016 року на адресу позивача було направлено за трек-номером 7300505011998426 запрошення на перевірку та прохання забезпечити присутність уповноваженої особи залишає поза увагою ту обставину, що поштова квитанція від 22 грудня 2016 року № 7300501998426 не підтверджує направлення відповідачем позивачу письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу, адже не відомо, який документ був вкладений до цього поштового відправлення, опису вкладення до листа відповідач суду не надає. Крім того, відповідач мав повідомити позивача про проведення планової не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу, але перевірку було проведено 27 грудня 2016 року і направляючи повідомлення про проведення планової перевірки лише 22 грудня 2016 року відповідач у будь-якому випадку не міг виконати вимоги частини  4 статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та пункту 12 Порядку № 553 та у визначений законодавством строк повідомити Позивача про проведення перевірки.
В порушення вимог частини 3 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», частин 1, 2 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», пункту 8 Порядку № 553 посадові особи відповідача не надали позивачу копію наказу про проведення планової перевірки та направлення на проведення перевірки.
В порушення вимог пункту  9 Порядку № 553 посадові особи відповідача здійснили «заочну» перевірку позивача без залучення до перевірки уповноважених представників Позивача за умови не допуску позивачем відповідача до перевірки.
В порушення вимог частини 6 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  посадові особи відповідача в останній день перевірки не надали керівнику позивача акт перевірки для ознайомлення та підписання чи надання зауважень до акту перевірки, чим позбавили позивача можливості надати свої заперечення на акт перевірки.
В порушення вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  та Порядку № 553 відповідачем залучено до проведення перевірки журналіста, хоча ні Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ні Порядок № 553 не наділяють відповідача повноваженнями залучати до проведення перевірки журналістів.
У направленні для проведення планової перевірки від 27 грудня 2016 року  зазначається про проведення позапланової перевірки, в акті перевірки від 27 грудня 2016 року зазначено про проведення планової перевірки. У приписі від 27 грудня 2016 року, який винесений на підставі акта перевірки від 27 грудня 2016 року, зазначено, що припис складено за результатами позапланової перевірки, у протоколі від 27 грудня 2016 року вказано, що протокол складено за результатами планової перевірки.
Таким чином, судом апеляційної інстанції, внаслідок хибних висновків, неповного з`ясування обставин справи та надання невірної юридичної оцінки фактичним обставинам та матеріалам справи, було порушено норми матеріального права, а саме: статтю 19 Конституції України, статті 2, 5, 6, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»,  статтю 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» пункти 1, 8, 9, 12 Порядку здійснення державного архітектурно- будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, та скасовано рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.
10. Відзиву на касаційну скаргу ТОВ «АТБ-маркет» на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 7 березня 2018 року управлінням з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Згідно приписів статті 322 Кодексу адміністративного судочинства України постанова суду апеляційної інстанції складається з вступної, описової, мотивувальної і резолютивної частин.
У мотивувальній частині рішення зазначаються:
а) встановлених судом першої інстанції та неоспорених обставин, а також обставин, встановлених судом апеляційної інстанції, і визначених відповідно до них правовідносин;
б) доводів, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції;
в) мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу;
г) чи були і ким порушені, невизнані або оспорені права, свободи та (або) інтереси, за захистом яких особа звернулася до суду;
ґ) висновків за результатами розгляду апеляційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції.

12. Згідно із статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

13. Рішення суду апеляційної інстанції не відповідає критеріям законності та обґрунтованості.

14. Так, відмовляючи у задоволенні позовних вимог (відхиляючи довід позивача про те, що перевірку відповідачем було здійснено за відсутності на її проведення законних підстав), суд апеляційної інстанції обмежився лише зазначенням у рішенні норм матеріального права, а саме положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно- будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553,  та зробив висновок про наявність підстав проведення перевірки позивача. 

15. При цьому, роблячи висновок про наявність підстав проведення позапланової перевірки позивача, судом не зазначено конкретну підставу для проведення позапланової перевірки, визначену статтю 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

16. Мотиви щодо відсутності підстав для задоволення позову про визнання протиправним дії управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради щодо проведення 27 грудня 2016 року перевірки на об`єкті будівництва «Реконструкція нежитлової будівлі під магазин продовольчих та непродовольчих товарів за адресою: вул. Стрітенська, 7                     м. Херсон» постанова суду апеляційної інстанції не містить, що є порушенням норм процесуального права, які унеможливлюють встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

17. Відповідно до частини 2 статті  353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

18. Враховуючи те, що суд апеляційної інстанції не дослідив в повній мірі зібрані у справі докази та не встановив обставини, які мають значення для вирішення справи, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду апеляційної інстанції підлягає  скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет»  задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 7 березня 2018 року скасувати.

Справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» до управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки направити на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

Суддя-доповідач          Н.В. Коваленко
судді                                                                                                          Я.О. Берназюк
                                                                                                                                       В.М. Шарапа