ПОСТАНОВА
Іменем України

30 липня 2020 року 

м. Київ
справа №822/1030/18
адміністративне провадження №К/9901/62521/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стрелець Т.Г.

розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Хмельницької міської ради
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року (суддя Тарновецького І.І.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року (колегія у складі суддів Матохнюка Д.Б., Білої Л.М., Полотнянка Ю.П. )   
у справі №822/1030/18   
за позовом ОСОБА_1 
до Хмельницької міської ради
третя особа на стороні відповідача Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області
про визнання незаконним та скасувати рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1.           13.03.2018 ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Хмельницької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області.
2.          Позивач просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення 18 сесії Хмельницької міської ради № 37 від 25.10.2017 в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв. з метою передачі її у власність для ведення садівництва;
- зобов`язати відповідача повторно винести на розгляд сесії Хмельницької міської ради питання щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва із земель комунальної власності біля садівничого товариства "Будівельник".
3.          Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 23.04.2018, залишеним без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16.08.2018, позов задоволено повністю.
4.           28.09.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Хмельницької міської ради. Скаржник просить скасувати рішення судів та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.
5.           08.10.2018 відкрито провадження у справі.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.           31.08.2017 ОСОБА_1 звернувся до Головного Управління Держгеокадастру в Хмельницькій області з запитом про надання інформації про земельну ділянку, яка межує з земельною ділянкою кадастровий номер 6810100000:35:001:1546.
8.          Листом №1483/116-17 від 07.09.2017 Головне Управління Держгеокадастру в Хмельницькій області повідомило ОСОБА_1 , що за наявною інформацією земельна ділянка на картографічному матеріалі розташована в межах міста Хмельницького, відноситься до земель сільськогосподарського призначення. Згідно зі ст. 122 Земельного кодексу України розпорядником земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб є сільські, селищні, міські ради.
9.           01.09.2017 ОСОБА_1 звернувся до Хмельницької міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення індивідуального садівництва, орієнтовною площею 0,12 га, яка є вільною і межує з землями садівничого товариства "Будівельник" та земельною ділянкою для ведення індивідуального садівництва з кадастровим номером 6810100000:35:001:1546 по АДРЕСА_1 в межах населеного пункту. До заяви додав: копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, копію листа Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області щодо цільового призначення земельної ділянки, графічний матеріал з Публічної карти України з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
10.          Рішенням Хмельницької міської ради від 25.10.2017 №37 відмовлено ряду громадян, в тому числі ОСОБА_1 , у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва із земель комунальної власності біля СТ "Будівельник".
11.          Рішення від 25.10.2017 №37 мотивовано наступним. Відповідно до Плану зонування території міста Хмельницького, затвердженого рішенням 5 сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 №25, відображена на долучених до звернень викопіюванні земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення (Р-2с), яка виділена для забезпечення правових умов створення і збереження спеціальних зелених насаджень як фактору захисту навколишнього природного середовища від негативного антропогенного впливу та умов функціонування зеленого господарства міста. 
Переважними видами забудови та іншого використання земельних ділянок у вказаній зоні є озеленення санітарно-захисних зон підприємств, шумових зон об`єктів транспорту, охоронних зон повітряних ліній електропередач, коридорів та інших комунікацій, зон санітарної охорони об`єктів водопостачання, територій зсувів. 
Згідно з п. 6 Плану зонування території м. Хмельницького види використання земельних ділянок або нерухомості, які відсутні у списках переважних, дозволених або допустимих видів забудови земельних ділянок в межах зон є недозволеними для відповідної функціонально-правової зони та не можуть бути дозволені. 
Отже, ведення садівництва не належить до переважних видів забудови та іншого використання земельних ділянок у зоні зелених насаджень спеціального призначення, а тому не можуть бути дозволеними. З огляду на наведене, місце розташування земельної ділянки, яку бажає отримати у власність для ведення індивідуального садівництва заявник, не відповідає Плану зонування території міста Хмельницького, який є містобудівним документом, що визначає умови та обмеження використання території міста для містобудівних потреб у межах визначених зон.
12.          Крім того, листом від 31.10.2017 № В/23214-17 Департамент архітектури, містобудування та земельних ресурсів повідомив, що за наслідками прийнятого міською радою Рішення від 25.10.2017 №37 також відмовляє у наданні зазначеного дозволу на розробку проекту землеустрою.
13.          Позивач з цим рішенням не погодився і звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13.          В обґрунтування позову позивач зазначає, що підстави для відмови в наданні дозволу відсутні, оскільки обставини, на які посилалась міська рада не відповідають дійсності. Земельна ділянка є ділянкою сільськогосподарського призначення, тому може бути виділена для ведення індивідуального садівництва. Графічні матеріали додані до заяви дозволяють встановити її місце розташування.
14.          Відповідач проти задоволення позову заперечував. Зазначив, що відповідно до Плану зонування території міста Хмельницького спірна земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення (Р-2 с) біля СТ "Будівельник", яка виділена для забезпечення правових умов створення і збереження спеціальних зелених насаджень як фактору захисту навколишнього природного середовища від негативного антропогенного впливу та умов функціонування зеленого господарства міста. 
Заява позивача не відповідає вимогам рішення Хмельницької міської ради від 27.02.2013 №   31 "Про затвердження Порядку розгляду звернень і клопотань та вирішення питань, пов`язаних із наданням дозволів на розроблення проектів щодо відведення земельних ділянок, технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок, матеріалів інвентаризації земель" та не містить координати земельних ділянок. 
Тому відділ інформації та кадастрів не може перевірити графічні матеріали на відсутність перетинів та розривів між суміжними земельними ділянками, дотримання вимог законодавства щодо прибережних захисних смуг, охоронних зон ліній електропередач, тощо та роздрукувати схему місця розташування земельної ділянки.
15.          Третя особа - Головне управління Держгеокадастру в Хмельницькій області посилалось на те, що не є розпорядником спірної земельної ділянки.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що координати земельної ділянки є складовою проекту землеустрою, дозвіл на виготовлення якого позивач мав отримати від міської ради, тому вони не могли бути самостійно визначені станом на момент подання клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. 
17.          Координати визначаються під час виготовлення проекту землеустрою та присвоєння земельній ділянці кадастрового номеру. Крім того, відповідно до статті 118 Земельного кодексу України заявник надає графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Позивач подав графічні матеріали (витяг з Публічної кадастрової карти). Тому відсутність координат земельної ділянки не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробленням проекту землеустрою.
18.          Розбіжності між цільовим призначенням земельної ділянки у заяві позивача та цільовим призначенням, зазначеним у Плані зонування території міста Хмельницького, також не є підставою для відмови у наданні дозволу.
За даними Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення. Згідно із Планом зонування території міста Хмельницького спірна земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення. Проте віднесення земель до тієї чи іншої категорії згідно з статті 20, 21 Земельного кодексу України здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Інформація з Державного земельного кадастру є офіційною, а приведення цільового призначення земельної ділянки у відповідність до даних Державного земельного кадастру є обов`язком власника земельної ділянки - Хмельницької міської ради. Отже, зміна цільового призначення земельної ділянки може відбуватись одночасно з виділенням земельної ділянки в користування і не може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

19.          Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та вважає, що судами неправильно застосовано норми матеріального права та не з`ясовано обставин справи:
А) місце розташування бажаної до відведення земельної ділянки не відповідає Плану зонування території м. Хмельницького, Генеральному плану м. Хмельницького. Земельна ділянка знаходиться у рекреаційній зоні (зона зелених насаджень спеціального призначення), а згідно з Генеральним планом населеного пункту земельна ділянка знаходиться на території, що відноситься до лісів і лісопарків. 
Види забудов у рекреаційній зоні не передбачають використання земель для садівництва. Відповідно до Генерального плану ландшафтно-рекреаційна зона формується на базі існуючих зелених насаджень загального користування і створенні нових масивів. На даний час у м.   Хмельницькому не сформована єдина мережа зелених насаджень загального користування. Відповідно до розрахунків місту потрібно додатково 422 га зелених насаджень загального користування. На території міста Хмельницький земельні ділянки для ведення садівництва входять до складу раніше створених садівничих товариств. Нові земельні ділянки для ведення садівництва Генеральним планом не передбачено;
Б) не правильними є висновки судів щодо цільового призначення земельної ділянки. Містобудівну документацію на місцевому рівні розроблено з урахуванням даних державного земельного кадастру. Невідповідність наміру забудови встановленим видам дозволеного використання земельних ділянок і об`єктів, зазначеним у містобудівній документації, означає, що його застосування на відповідній територіальній зоні не допускається. Проте суди визначали підставу відмови за цільовим призначенням, але не врахували містобудівної документації;
В) відсутність кадастрового плану земельної ділянки з відповідними координатами є додатковою підставою відмову у наданні дозволу. Графічні матеріали не можуть вважатися такими, що містять розташування бажаної земельної ділянки, оскільки містять лише графічні межі території міста, до складу якої входять окремі ділянки, а не конкретно визначеної земельної ділянки. Крім того, позивач зазначив місце розташування бажаної земельної ділянки площею 1200 кв.м. на Публічній кадастровій карті, а крім нього на те саме місце вказали ще 5 громадян, які разом з позивачем хочуть отримати там земельні ділянки і оскаржують тепер те саме рішення міської ради.
20.           11.01.2019 від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу. Зазначає, що за законом він не має обов`язку подавати разом з клопотанням координати меж земельної ділянки, а подає лише графічні матеріали. Земельна ділянка відноситься до земель чорнозему опідзоленого ґрунту, а відповідач безпідставно стверджує, що така відноситься до інших ґрунтів. Проте цільове призначення цієї ділянки відповідач не змінював. Не відповідає дійсності твердження відповідача, що на одну і ту ж ділянку претендує 6 осіб. Дійсно 6 осіб звернулось за наданням дозволу, але не на одну і ту ж саму земельну ділянку, а на її частину. Загальна площа земельної ділянки дозволяє всім 6 особам отримати дозволену площу 0,12 га.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов висновку про задоволення касаційної скарги з таких підстав.
22.          Предметом спору є відмова органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1200 м.кв з метою передачі її у власність для ведення садівництва.
23.          Підставами відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою були відсутність у поданих документах координат земельної ділянки та невідповідність цільового призначення земельної ділянки, визначеного Планом зонування території міста Хмельницького, цільовому призначенню земельної ділянки, зазначеному у зверненні.

(а) щодо відсутності координат

24.          Перевіряючи підстави відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, пов`язані з ненаданням позивачем до заяви координат земельної ділянки, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність відмови з цієї підстави. Верховний Суд з цим висновком погоджується.
25.          Відповідно до ч.6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються. зокрема. графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
26.          Отже, ЗК України встановлює, що до клопотання про отримання земельної ділянки слід обов`язково додавати графічні матеріали, на яких зазначено її бажане місце розташування земельної ділянки. Метою надання цих матеріалів є необхідність її ідентифікації для перевірки відповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. З цих матеріалів можна виявити обставини, що можуть бути підставами відмови за ч.6 ст. 118 ЗК України.
27.          Згідно з ч.1, 5 ст. 35 Закону України "Про Державний земельний кадастр" кадастрова карта (план) ведеться для актуалізованого відображення у часі об`єктів Державного земельного кадастру у межах кадастрового кварталу, кадастрової зони, у цілому в межах території адміністративно-територіальної одиниці (село, селище, місто, район, область, АР Крим). Викопіювання з кадастрової карти (плану) може бути надане фізичним та юридичним особам. Порядок надання такого викопіювання встановлюється Порядком ведення Державного земельного кадастру.
28.          Отже, основою землеустрою в Україні є дані Державного земельного кадастру до якого вносяться відомості про всі без виключення землі. Ведення Державного земельного кадастру відповідно до пункту 4 наведеного Положення здійснює Держгеокадастр та його територіальні органи. Держателем Державного земельного кадастру є Держгеокадастр.
29.          Відтак, графічні матеріали, що подаються громадянами для безоплатного отримання у власність земельних ділянок, мають ґрунтуватись на даних Державного земельного кадастру. Від перевірки цих підстав залежить рішення органу, що уповноважений розпоряджатись земельною ділянкою про надання чи відмову в надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
30.          Судами встановлено, що ОСОБА_1 до клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою додав графічний матеріал з Публічної карти України з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.
31.          У постанові від 09.01.2020 у справі № 812/1264/17 Верховний Суд дійшов висновку, що додані до своєї заяви графічні матеріали (викопіювання), на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, роздруковані із Публічної кадастрової карти України, інформація в якій створена належним суб`єктом, є належним документом із відображенням інформації, яка дає можливість ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, та містить прив`язку земельної ділянки до відповідного населеного пункту, площу бажаної земельної ділянки.
32.          Суд не бачить підстав для відступу від цього висновку у справі, що розглядається.
33.          Суд погоджується, що вимагаючи зазначити координати земельної ділянки до визначення її кадастрового номеру, відповідач діяв протиправно, оскільки координати земельної ділянки є складовою проекту землеустрою та не можуть бути самостійно визначені заявником до виготовлення проекту та присвоєння земельній ділянці кадастрового номеру. Тому не зазначення координат земельної ділянки не може слугувати підставою для відмови у наданні дозволу на розробленням проекту землеустрою щодо цієї ділянки.

(б) щодо невідповідності місця розташування земельної ділянки містобудівній документації

34.          Перевіряючи іншу підставу відмови - невідповідність місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, невідповідність цільового призначення земельної ділянки, визначеного Планом зонування території міста Хмельницького, цільовому призначенню земельної ділянки, зазначеному у заяві позивача, - суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що відомості, які внесено до Державного земельного кадастру щодо цільового призначення земельної ділянки є офіційними. 
У листі від 07.07.2017 №1483/116-17 Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області зазначено, що за наявною у Державному земельному кадастрі інформацією земельна ділянка на картографічному матеріалі розташована в межах міста Хмельницького, відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення. Приведення цільового призначення земельної ділянки у відповідність до даних Державного земельного кадастру є обов`язком власника земельної ділянки Хмельницької міської ради. Тому спірна земельна ділянка належить до земель сільськогосподарського призначення, а не рекреаційної зони, як стверджував відповідач.
35.          Верховний Суд з цим висновком не погоджується.
36.          Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
37.          Відповідно до статті 1 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
38.          Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
39.          Судами встановлено, що у Плані зонування території міста Хмельницького, затвердженому рішенням 5 сесії Хмельницької міської ради від 30.03.2011 №25, відображена на долученому до звернення викопіюванні земельна ділянка входить до зони зелених насаджень спеціального призначення (Р-2с), яка виділена для забезпечення правових умов створення і збереження спеціальних зелених насаджень як фактору захисту навколишнього природного середовища від негативного антропогенного впливу та умов функціонування зеленого господарства міста. 
За Генеральним планом міста Хмельницького від 06.08.2008 № 4 ця земельна ділянка знаходиться на території, що відноситься до лісів і лісопарків.
40.          Оскільки на рівні містобудівної документації м. Хмельницький передбачено, що переважними видами забудови та іншого використання земельних ділянок у вказаній зоні є озеленення санітарно-захисних зон підприємств, шумових зон об`єктів транспорту, охоронних зон повітряних ліній електропередач, коридорів та інших комунікацій, зон санітарної охорони об`єктів водопостачання, територій зсувів, і їх використання не відповідає основному призначенню цих земельних ділянок, обґрунтованими є доводи міської ради про невідповідність місця розташування бажаної до відведення земельної ділянки вимогам містобудівної документації, невідповідність намірів її використанням для відведення позивачу положенням містобудівної документації.
41.          Відповідно до частини 4 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється.
42.          Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу може бути, зокрема, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам <…> генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації <…> затверджених у встановленому законом порядку.
43.          З огляду на вищенаведене, виявивши, що цільове призначення земельної ділянки, яку має намір одержати позивач, не відповідає вимогам Генерального плану та Плану зонування, міська рада мала законні підстави для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації. Отже, діяла правомірно. 
44.          Вирішуючи спір, суди не правильно застосували ч. 7 ст. 118 ЗК України, ст. 16, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що призвело до ухвалення незаконного судового рішення та необґрунтованого задоволення позову. 
45.          Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
46.          Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про скасування рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року, і прийняття нової постанови - про відмову в задоволенні позову.
47.          Скаржник є суб`єктом владних повноважень, якому, у разі прийняття рішення на його користь, судові витрати не відшкодовуються.   

Керуючись ст. 341, 345, 351, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Хмельницької міської ради задовольнити.
2. Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року скасувати.
3. Прийняти нову постанову. У задоволенні позову  ОСОБА_1 відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                               А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              Т.Г. Стрелець