ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 1.380.2019.006059
адміністративне провадження № К/9901/10031/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Шишова О.О.,
суддів Дашутіна І.В, Яковенка М.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу 

за позовом  ОСОБА_1 до Директора Державного Бюро Розслідувань Труби Романа Михайловича, Державного Бюро Розслідувань, Територіального управління ДБР розташованого у м. Львові, начальника першого слідчого відділу слідчого управління територіального управління ДБР у м. Львові Ніколайчука Григорія Анатолійовича про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Гулькевич І.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2020 року  (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Кузьмича С.М., суддів: Улицького В.З., Шавеля Р.М.)

УСТАНОВИВ:
I. Суть спору.
1. ОСОБА_1 ( далі - позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Директора Державного Бюро Розслідувань Труби Романа Михайловича, Державного Бюро Розслідувань, Територіального управління ДБР розташованого у м.Львові, начальника першого слідчого відділу слідчого управління територіального управління ДБР у м.Львові Ніколайчука Григорія Анатолійовича в якому просив суд:
1.1. - визнати дії відповідачів по наданню/ненаданню відповідей такими, що порушили вимоги Закону -393 та Закону 2939, Закону 2938 та статті 40 Конституції України протиправними і незаконними;
1.2. - визнати дії відповідачів, Директора Державного Бюро Розслідувань Труби Романа Михайловича та начальника першого слідчого відділу слідчого управління територіального управління ДБР у м. Львові Ніколайчука Григорія Анатолійовича , по наданню/ненаданню відповідей правопорушеннями, пов`язаними з корупцією, діяннями, що порушують встановлені Законом 1700 вимоги та заборони;
1.3. - зобов`язати відповідачів, Директора Державного Бюро Розслідувань Труби Романа Михайловича та Державного Бюро Розслідувань, надати відповідь на звернення з посиланням на Закон та викладенням мотивів.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач указує, що 12.09.2019 він звернувся з повідомленням (зверненням) до директора Державного бюро розслідувань Р.Труби та Державного Бюро Розслідувань, однак жодної відповіді ним не було отримано. 08.10.2019 позивачем отримано лист від Територіального управління ДБР та начальника Першого слідчого відділу слідчого управління Територіального управління ДБР у Львівській області п. Г.Ніколайчука, про те, що Територіальним управлінням Державного бюро розслідувань розташованим у м.Львові звернення ОСОБА_1 щодо незгоди із рішеннями слідчого та з інших питань розглянуто. На думку позивача відповідачами Територіальним управлінням ДБР, розташованого у м.Львові, начальником Першого слідчого відділу слідчого управління територіального управління ДБР у м. Львові Ніколайчуком Г.А. були розглянути звернення, які ним не адресувались. Відтак, вважає, що відповідачами порушено Закон України «Про звернення громадян», Закон України «Про інформацію», Закон України «Про доступ до публічної інформації», Закон України «Про запобігання корупції», відповідно звернувся до суду за захистом своїх прав.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення.
3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 31 січня 2020 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2020 року закрито провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Директора Державного Бюро Розслідувань Труби Романа Михайловича, Державного Бюро Розслідувань, Територіального управління ДБР, розташованого у м. Львові, начальника Першого слідчого відділу слідчого управління територіального управління ДБР у м. Львові Ніколайчука Григорія Анатолійовича про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії.
4. Закриваючи провадження, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у межах спірних правовідносин позивач і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права і обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
IІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 31 січня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2020 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. Вважає, що суди неправильно застосували норми матеріального права і порушили норми процесуального права.
6. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що саме до компетенції адміністративного суду належить цей спір. Указує, що суд першої та апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку, що позивач і відповідачі діють як учасники кримінального провадження, однак таке твердження не відповідає дійсності, оскільки відсутні будь які ознаки наявності кримінального провадження, а в коло відповідачів не входить слідчий. Зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції не зауважено, що предметом оскарження є строки надання відповіді.
Крім того, позивач указує яким чином можна забезпечити захист прав позивача встановленого статтею 40 Конституції України, щодо оскарження дій/бездіяльності по наданню відповідей відповідачами, гарантованого статтею 55 Конституції України, приміром на підставі Закону України «Про звернення громадян», де прямо визначено, що він не підлягає застосуванню під час кримінального провадження. Кримінально процесуальний кодекс України (далі КПК України) такі дії/бездіяльність відповідачів не регулює і доказів такого відповідачами не надано і судом не встановлено.
Також, позивач звертає увагу на те, що предметом позову є повна відсутність відповіді від відповідачів, а не зміст повідомлення/невнесення відомостей до ЄДР та надання відповідей невідповідною особою, дії якого були предметом оскарження у повідомленні. А тому вважає, що наведене належить саме до юрисдикції адміністративного суду. Крім цього просить винести окрему ухвалу та направити директору ДБР для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону та для притягнення винних осіб до відповідальності.
7. Відповідачами до Суду надані заперечення на касаційну скаргу, в яких він просив залишити без задоволення касаційну скаргу позивача, а судове рішення апеляційної інстанції без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
8. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що спір стосується бездіяльності відповідачів щодо ненадання відповідей за зверненням від 12.09.2019, а також зобов`язання відповідача надати відповідь.
9. 07.08.2019 генеральний директор СП ТзОВ «Студія Лева» ОСОБА_1 звернувся до Львівського територіального управління ДБР із заявою про внесення відомостей про кримінальне порушення у ЄРДР, провести в межах компетенції розслідування та притягнути винних осіб до відповідальності, повідомити про вчинені дії.
10. 08.08.2019 Територіальне управління ДБР розташоване у м.Львові розглянуто звернення ОСОБА_1 від 07.08.2019 щодо незгоди із рішеннями слідчого та з інших питань та зазначило, що наведені у заяві обставини не можуть вважатись фактичними даними, які свідчать про вчинення кримінальних правопорушень, а відтак відсутні підстави для розгляду заяви в порядку статті 214 КПК України.
11. 12.09.2019 позивач звернувся до директора Державного бюро розслідувань Труби Р. із повідомленням, в якому просив здійснити в межах компетенції заходи щодо притягнення начальника слідчого відділу до встановленої відповідальності; забезпечити розгляд заяви СП ТзОВ «Студія Лева» по процедурі статті 214 КПК України.
12. 27.09.2019 Державне бюро розслідувань вищевказане повідомлення направлено до Територіального управління Державного бюро розслідувань розташоване у м.Львові для організації розгляду відповідно до вимог законодавства що до дій слідчого Територіального управління Державного бюро розслідувань розташованого у м. Львові, а також з інших питань.
13. Про результати розгляду та прийняте рішення повідомити заявника у передбачений законом строк та в термін до 04.10.2019, надати до центрального апарату Державного бюро розслідувань копію відповіді на звернення ОСОБА_1 та інформацію щодо результатів його розгляду.
14. 01.10.2019 Територіальним управлінням Державного бюро розслідування розташованого у м. Львові розглянуто звернення ОСОБА_1 від 12.09.2019 щодо незгоди із рішеннями слідчого та з інших питань.
15. Повторно роз`яснено, що у випадку незгоди із процесуальними рішеннями, бездіяльністю слідчого у кримінальному провадженні, захист від таких, на думку ОСОБА_1 , незаконних рішень можливий виключно у спосіб, передбачений пунктом 3 частини першої статті 303 КПК України, тобто у спосіб оскарження цього рішення.
16. 03.10.2019 за підписом начальника Першого слідчого відділу слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань розташованого у м.Львові Ніколайчука Г. надано відповідь на звернення щодо незгоди із рішеннями слідчого та з інших питань розглянуто.
17. Повторно роз`яснено, що у випадку незгоди із процесуальними рішеннями, бездіяльністю слідчого у кримінальному провадженні, захист від таких, на думку ОСОБА_1 , незаконних рішень можливий виключно у спосіб, передбачений пунктом 3 частини першої статті 303 КПК України, тобто у спосіб оскарження цього рішення.
V. Позиція Верховного Суду
Джерела права та оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
18. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із того, що з метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підставі позову у суді касаційної інстанції не допускається.
19. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтями 242 КАС України, відповідно до яких судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
21. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55 Конституції України).
22. Частиною п`ятою статті 125 Конституції України визначено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
23. За визначенням частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. У свою чергу, частина перша статті 5 КАС України передбачає право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
25. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
26. На підставі пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
27. Пунктом 1 першої частини статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
28. Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (п. 2 ч. 2 ст. 19 КАС України).
29. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
30. Указана правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.12.2019 у справі № 560/1679/19.
31. Колегія суддів звертає увагу позивача не те, що йому неодноразово (повторно) роз`яснено, що у випадку незгоди із процесуальними рішеннями, бездіяльністю слідчого у кримінальному провадженні, захист від таких, на думку ОСОБА_1 , незаконних рішень можливий виключно у спосіб, передбачений пунктом 3 частини першої статті 303 КПК України, тобто у спосіб оскарження цього рішення.
32. З урахуванням викладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанції про те, що, зміст звернень позивача зводиться до фактичного оскарження дій органу досудового розслідування щодо проведення досудового розслідування.
33. Також, необхідно зазначити, що відповідно до частини першої статті 1 КПК України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
34. Згідно з пунктом 10 частини першої статті 3 КПК України кримінальне провадження - досудове розслідування і судове провадження, процесуальні дії у зв`язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність.
35. На підставі частини першої статті 214 КПК України слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов`язаний внести відповідні відомості до ЄРДР, розпочати розслідування та через 24 години з моменту внесення таких відомостей надати заявнику витяг з ЄРДР. Слідчий, який здійснюватиме досудове розслідування, визначається керівником органу досудового розслідування.
36. Частиною другою статті 214 КПК України, зокрема, визначено, що досудове розслідування розпочинається з моменту внесення відомостей до ЄРДР.
37. Здійснення досудового розслідування до внесення відомостей до реєстру або без такого внесення не допускається і тягне за собою відповідальність, встановлену законом (частина третя статті 214 КПК України).
38. Частиною четвертою статті 214 КПК України передбачено, що слідчий, прокурор, інша службова особа, уповноважена на прийняття та реєстрацію заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, зобов`язані прийняти та зареєструвати таку заяву чи повідомлення. Відмова у прийнятті та реєстрації заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення не допускається.
39. Окрім цього, Конституційний Суд України в Рішенні від 23.05.2001 № 6-рп/2001 зазначив, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватись у порядку, встановленому КПК України, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери.
40. У Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що, здійснюючи перевірку заяв і повідомлень про злочини, прокурор, слідчий, орган дізнання діють до порушення кримінальної справи, однак вдаються до тих же способів і прийомів, що й під час збирання доказів у кримінальній справі. Отже, правовідносини, що мають місце під час розгляду заяв про злочини, за своєю правовою природою є кримінально-процесуальними. Тому перевірка скарг на рішення, дії чи бездіяльність указаних суб`єктів владних повноважень має відбуватися у тому ж процесуальному порядку і тим же судом, на який відповідно до закону покладені повноваження щодо перевірки й оцінки доказів у кримінальній справі, тобто судом із розгляду кримінальних справ. Зазначене обумовлює висновок, що компетентним національним судом, до юрисдикції якого належить розгляд скарг щодо прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб`єктом владних повноважень стосовно заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини, є суд, який спеціалізується на розгляді кримінальних справ.
41. Так, Конституційний Суд України в цій справі вирішив, що скарги осіб стосовно прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб`єктом владних повноважень щодо заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини суди повинні розглядати і вирішувати у кримінальному судочинстві.
42. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 303 КПК України на досудовому провадженні можуть бути оскаржені такі рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора: бездіяльність слідчого, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов`язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк, - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником, представником юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, володільцем тимчасово вилученого майна, іншою особою, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування.
43. Згідно з частиною другою статті 303 КПК України скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314-316 цього Кодексу.
44. Таким чином, зазначеними правовими нормами визначено суб`єктний склад, процедуру ініціювання і початку досудового розслідування, а також порядок оскарження дій чи бездіяльності слідчого або прокурора у разі нездійснення ними процесуальних дій, які вони зобов`язані вчинити у визначений цим Кодексом строк.
45. Колегія суддів зазначає, що звернення позивача до суду обумовлено, як уважає позивач, нездійсненням відповідачами передбачених КПК України процесуальних дій, у межах спірних правовідносин позивач і відповідачі діють як учасники кримінального провадження, права і обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.
46. Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.04.2019 у справі № 813/1595/18.
47. Також, Верховний Суд звертає увагу на те, що та обставина, що звернення позивача та відповіді на таку заяву, були надані відповідно до Закону України «Про звернення громадян», Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про доступ до публічної інформації», не змінює суті спірних правовідносин, оскільки незалежить від того, якими нормами керувався позивач та відповідачі, звертаючись із заявою та надаючи відповіді на заяву про внесення відомостей про кримінальне порушення у ЄРДР.
48. Частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
49. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
50. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
51. Отже, переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи, правильність застосування ними норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судових рішень, а тому в задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 слід відмовити.
52. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
53. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій (частина перша статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України).
54. З урахуванням наведеного, Суд дійшов висновку про необхідність залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.
VІ. Судові витрати
55. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
56. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 31 січня 2019 року та постанову  Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2020 року  у цій справі залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                                 О.О.Шишов 

Судді                                                                                                     І.В.Дашутін

                                                                                                                        М. М. Яковенко