ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 335/3959/16-а (2-а/335/114/2016)
адміністративне провадження № К/9901/43471/18, №К/9901/43467/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 
до Запорізької міської ради,
третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_2 ,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційними скаргами ОСОБА_1 
на постанову Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 25 жовтня 2016 року (прийняту у складі головуючого судді Бойка О.Ю.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Шальєвої В.А., суддів Олефіренко Н.А., Білак С.В.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя з адміністративним позовом до Запорізької міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , третя особа) про визнання протиправною бездіяльності щодо тривалого неприйняття рішення стосовно надання пільги позивачу як учаснику бойових дій за заявою від 25 січня 2007 року, зобов`язання вчинити дії, направлені на надання пільги щодо відведення земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , шляхом укладання договору про розроблення проекту землеустрою та подальшим прийняттям рішення про відведення земельної ділянки.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 24 жовтня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив з того, що процедура вибору земельної ділянки здійснюється саме з метою встановлення можливості відведення тієї чи іншої земельної ділянки для цілей вказаних у клопотанні, її граничних розмірів та площі, правового режиму, складу угідь земель та вимог щодо відведення земельної ділянки, у зв`язку з чим саме на громадянина, який бажає отримати безоплатно у власність земельну ділянку державної або комунальної форми власності покладається обов`язок  подати разом з клопотанням графічні матеріали з позначенням на них бажаного місця розташування земельної ділянки, її орієнтовний розмір та розробити проект, щодо відведення земельної ділянки.
У зв`язку із цим, суд першої інстанції зазначив про безпідставність посилання позивача на порушення відповідачем вимог закону щодо відведення йому земельної ділянки у першочерговому порядку, оскільки таке право виникає у позивача, переважно перед іншими особами, у разі можливості відведення зазначеної ним земельної ділянки, тоді як у даному випадку вказана позивачем земельна ділянка вже надана у власність іншій особі.
Виходячи з наведеного, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення вимог про визнання протиправними (дій) бездіяльності відповідача з відмови розглянути заяву про надання земельної ділянки відповідно до зазначених позивачем законів та про зобов`язання відведення земельної ділянки шляхом укладення договору про розроблення проекту землеустрою та подальшим прийняттям рішення про відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 .
Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення вимоги позивача щодо визнання протиправними (дій) бездіяльності посадових осіб Запорізької міської ради, щодо нерозроблення безоплатно проекту відведення земельної ділянки, непогодження його у встановленому законом порядку з відповідними органами влади, та неприйняттям відповідного рішення про затвердження проекту, оскільки позивачем не надано доказів, що він звертався з такими вимогами до відповідачів та не отримав обґрунтованої відповіді. 
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року апеляційні скарги ОСОБА_1 та його представника задоволено частково, постанову Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 24 жовтня 2016 року змінено в частині обґрунтування висновків суду та в частині викладення в іншій редакції абзацу другого резолютивної частини постанови, а саме: «Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі апеляційної скарги протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.». В іншій частині постанову залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог, проте дійшов висновку про необхідність змінити постанову суду першої інстанції в частині обґрунтування висновків цього суду для прийняття такого рішення, а також в частині зазначення в резолютивній частині постанови про порядок оскарження судового рішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційними скаргами до Вищого адміністративного суду України, в яких просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційну скаргу від 26 січня 2017 року ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що судом першої інстанції порушені норми процесуального права, а саме статті 139 КАС України, щодо непостановлення ухвали стосовно поданих позивачем клопотань про витребування доказів від 18 липня 2016 року та від 15 вересня 2016 року.
Зазначені в клопотаннях докази повинні були підтвердити або спростувати той факт, що земельна ділянка, яка є об`єктом розгляду у даній справі, є однією і тією ж самою ділянкою як за адресою: АДРЕСА_1 , так і за адресою 1905 року, 1-д в м. Запоріжжі, однак суд першої інстанції відмовив в задоволенні даних клопотань та за таких умов виникла ситуація, коли суди розглядаючи цю справу не з`ясували дану обставину, що стало наслідком неправильного вирішення справи по суті.
Водночас, позивач вважає, що земельні ділянки за вказаними вищими адресами є різними земельними ділянками.
Касаційну скаргу від 31 січня 2017 року (подану через представника позивача) Бєлий Л.Л. обґрунтовує тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв`язку з чим не надано належної оцінки тій обставині, що на момент надання Управлінням з питань земельних відносин Запорізької міської ради Бєлому Л.Л . завдання на розробку проекту відведення земельної ділянки, яка знаходиться на перехресті АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 , для індивідуального житлового будівництва розміром 0,1 га, зазначена земельна ділянка вже була передана у власність громадянину ОСОБА_2 , а саме - 27 квітня 2012 року, тобто за півтора місяці до надання завдання на розробку проекту відведення земельної ділянки ОСОБА_1 .
На думку позивача, Запорізькою міською радою було грубо порушено право позивача на першочергове відведення земельної ділянки, передбачене пунктом 14 частини першої статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а рішення Запорізької міської ради про надання тієї самої земельної ділянки у власність громадянину ОСОБА_2 є протизаконним.
Позиція інших учасників справи
16 березня 2017 року до суду надійшли заперечення відповідача на касаційну скаргу позивача від 26 січня 2017 року, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Від інших учасників справи відзиву або заперечень на касаційні скарги позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 7 лютого 2017 року та 20 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження у справі №335/3959/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційні скарги, проте розгляд справи цим судом не був закінчений.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.
Суддя-доповідач ухвалою від 15 липня 2020 року прийняв до провадження адміністративну справу №335/3959/16-а та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 16 липня 2020 року.
Скаржником подано до суду клопотання про участь в розгляді справи в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 15 липня 2020 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 є особою, яка має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій.
25 січня 2007 року позивач звернувся до Запорізького міського голови із заявою про надання земельної ділянки, яка знаходиться на перехресті АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3 , в оренду для індивідуального житлового будівництва розмірами 0,1 га терміном на п`ять років з наданням роз`яснення, щодо порядку відведення земельної ділянки.
Рішенням Комунарського районного суду м. Запоріжжя від 27 липня 2009 року у справі №2-а-35/09 зобов`язано Запорізьку міську раду розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, яка знаходиться на перехресті АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3 , для індивідуального житлового будівництва розміром 0,1 га за заявою ОСОБА_1 від 25 січня 2007 року.
Запорізькою міською радою прийняте рішення №73 від 24 березня 2010 року, яким відмовлено в наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування індивідуального житлового будинку.
Постановою Комунарського районного суду м. Запоріжжя від 7 липня 2011 року №2а-678/11 визнано нечинним рішення Запорізької міської ради №73 від 24 березня 2010 року «Про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 для будівництва індивідуального житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка)»; зобов`язано Запорізьку міську раду прийняти рішення за заявою ОСОБА_1 про надання дозволу (згоди або відмови) щодо розробки проекту відведення земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва розміром 0,1 га за адресою: АДРЕСА_1 , із запрошенням заявника на засідання сесії міської ради
Рішенням Запорізької міської ради від 24 квітня 2012 року №78/130 на виконання зазначеного судового рішення надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та спору.
18 травня 2012 року Управлінням з питань земельних відносин Запорізької міської ради надано позивачу завдання на розробку проекту відведення земельної ділянки, яка знаходиться на перехресті АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3 , для індивідуального житлового будівництва розмірами 0,1 га для вирішення питання про можливість відведення земельної ділянки.
Рішенням Запорізької міської ради від 27 квітня 2012 року №56 земельна ділянка по АДРЕСА_2 передана у власність ОСОБА_2 .
З наявних в матеріалах справи відомостей судами встановлено, що на земельній ділянці по АДРЕСА_2 знаходиться нерухоме майно, яке належить на праві власності ОСОБА_2 .
Позивач є громадянином РФ, постійно проживає на території України, у зв`язку з чим відповідно до статті 19 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», якою встановлено, що громадяни інших держав, що перебували в складі колишнього Союзу РСР, які є ветеранами війни, користуються всіма пільгами і перевагами, передбаченими цим Законом, у разі переїзду на постійне місце проживання в Україну, він користується пільгами, які встановлені, зокрема, пунктом 13 статті 14 цього Закону щодо першочергового відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи 
Виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 25 жовтня 2016 року та постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року не відповідають, а доводи касаційних скарг є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Так, предметом спору у цій справі є відведення позивачу земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва, яка знаходиться на перехресті АДРЕСА_1 та вул. 1905 рок у м.  Запоріжжі.
Водночас судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням Запорізької міської ради від 27 квітня 2012 року №56 земельна ділянка по АДРЕСА_2 передана у власність ОСОБА_2 . Крім того, судами встановлено, що на зазначені земельній ділянці знаходиться нерухоме майно, яке належить на праві власності ОСОБА_2 .
Тобто, земельна ділянка для індивідуального житлового будівництва, про відведення якої просить позивач передана у власність третій особі - ОСОБА_2 . При цьому, під час судового розгляду ОСОБА_1 наполягав про незаконність такої передачі земельної ділянки, яка знаходиться на перехресті АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3 , у власність ОСОБА_2 , оскільки позивач має пільги щодо переважного права на відведення зазначеної земельної ділянки. 
Крім того, доводи касаційної скарги від 31 січня 2017 року також стосуються того, що передавши у власність ОСОБА_2 земельну ділянку, про відведення якої клопотав позивач, відповідач порушив права позивача на відведення земельної ділянки на пільгових умовах. Таким чином, позивач визнає, що земельна ділянка, яка відведена у власність ОСОБА_2 та земельна ділянка, на яку претендує ОСОБА_1 , є однією і тією самою ділянкою.
Суд вважає безпідставними доводи касаційної скарги від 26 січня 2017 року про те, що судом першої інстанції не було вирішено клопотання про витребування доказів від 18 липня 2016 року та від 15 вересня 2016 року, оскільки з матеріалів справи вбачається, що судом першої інстанції у задоволенні вказаних клопотань відмовлено через необґрунтованість, а обставини цієї справи встановлені повно на підставі наявних у ній доказів.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
У цій справі спірні правовідносини виникли у зв`язку з невідведенням позивачу земельної ділянки, яка знаходиться на перехресті АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3, для індивідуального житлового будівництва.
Разом з тим, з висловлених позивачем у ході розгляду справи доводів вбачається, що основним мотивом звернення до суду став захист його майнових прав та інтересів на земельну ділянку, яку рішенням Запорізької міської ради від 27 квітня 2012 року №56 передано у власність ОСОБА_2 .
Відносини, пов`язані з набуттям та припиненням права власності на земельні ділянки, регулюються, зокрема, Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, Земельним кодексом України тощо.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб`єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.
Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Правовідносини, щодо яких виник спір, обумовлені незгодою позивача з діями Запорізької міської ради щодо розпорядження земельною ділянкою, щодо якої, на підставі рішення цієї ради, позивачу надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального будівництва та передано її у власність громадянину ОСОБА_2 .. Таким чином, правовідносини між позивачем і відповідачем у цій справі є похідними від правовідносин щодо набуття права власності на спірну земельну ділянку.
Відтак, цей спір безпосередньо не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір про правомірність дій Запорізької міської ради щодо невідведення спірної земельної ділянки у власність для індивідуального будівництва позивачу, не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За таких обставин, спір у цій справі не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
Як убачається з матеріалів справи, спірні правовідносини фактично виникли між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , стосовно набуття права власності на спірну земельну ділянку, яка знаходиться на перехресті АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3 .
Відповідно до статті 1 ЦПК України (у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) завданням цивільного судочинства є справедливий неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних прав з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Згідно частин першої та другої статті 11 ЦК України цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. Підставами виникнення цивільних прав та обов`язків є, зокрема, договори та інші правочини.
Відповідно до статті 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Предметна підсудність, юрисдикція цивільних прав передбачена у частині першій статті 15 ЦПК України, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Важливо, що на момент розгляду цієї справи в судах першої та апеляційної інстанції Верховним Судом України, зокрема у постановах від 1 червня 2016 року у справі №569/23686/13а та від 11 жовтня 2016 року у справі №816/4340/14, вже була висловлена правова позиція стосовно непоширення юрисдикції адміністративних судів на спори, що виникають з подібних правовідносин, а саме щодо правомірності набуття права власності на земельну ділянку.
Аналогічна правова позиція щодо визначення судової юрисдикції у справах з аналогічним предметом позову міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2019 року у справі № 367/5344/17.
Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.
З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов`язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.
Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.
Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) у виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічного прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії №512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів ОСОБА_3 ( Нідерланди ), ОСОБА_4 ( Швейцарія ), ОСОБА_5 (Сполучене Королівство), ОСОБА_6 (Фінляндія); пункти 44-50).
Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 9 вересня 2010 року №19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року №22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.
Відповідно до частин першої та третьої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
У разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків закриття провадження щодо кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, чи передачі справи частково на новий розгляд або для продовження розгляду. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява №4451/70, пункт 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява №36760/06, пункт 230).
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France №13089/87).
Суд також враховує позицію ЄСПЛ, висловлену в справі «Омельченко проти України» (заява №45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв`язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, пункт 1 статті 6 Конвенції закріплює «право на суд», в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Bellet v. France, заява №23805/94, пункт 36, «Церква села Сосулівка проти України», заява №37878/02, пункт 50; Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому касаційні скарги ОСОБА_1 підлягають частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки спір у цій справі має вирішуватися у порядку цивільного судочинства.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 354, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 25 жовтня 2016 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року скасувати.
Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Запорізької міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - ОСОБА_2 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії закрити.
Роз`яснити, що спір може бути розглянуто за правилами цивільного судочинства та зазначити, що ОСОБА_1 має право звернутися протягом 10 днів з дня отримання відповідної постанови до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                 Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                          Н.В. Коваленко
                                                                                          С.М. Чиркін