ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 804/746/18
адміністративне провадження № К/9901/10707/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №  804/746/18
за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтерфом-М» до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування приписів,
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду (склад колегії суддів: Чепурнов Д. В., Мельник В. В., Сафронова С. В.) від 13 листопада 2018 року, 
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2018 року ТОВ «Інтерфом-М» звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області, в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області № 1220-П від 14 грудня 2017 року про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю);
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області щодо проведення позапланової перевірки ТОВ «Інтерфом-М»; 
- визнати протиправними та скасувати приписи Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області № 4-9002-9-3 від 15 грудня 2017 року та № 4-9348-9-3 від 29 грудня 2017 року.
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що наказ про проведення позапланової перевірки прийнято незаконно, винесено необґрунтовані приписи, яким ТОВ «Інтерфом-М» приписано усунути порушення природоохоронного законодавства, які ним не допускалися. Вказує, що наказ про проведення позапланової перевірки був прийнятий на підставі анонімних звернень невстановлених осіб, що є порушенням вимог ст. 5, 8 Закону України «Про звернення громадян», ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Відповідачем здійснено фактичні дії, спрямовані на проведення позапланової перевірки підприємства, ще до прийняття наказу про її проведення, що суперечить вимогам ч. 1, 2 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Прийняття наказу про проведення позапланового заходу та видача направлення на здійснення перевірки здійснено з метою з`ясування інших питань, ніж ті, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу. Проведення позапланової перевірки здійснювалось без отримання погодження центрального органу виконавчої влади. Крім того позивача не було ознайомлено з підставою проведення позапланового заходу.
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 червня 2018 року відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року задоволено апеляційну скаргу ТОВ «Інтерфом-М».
Скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 червня 2018 року та прийнято нову постанову про задоволення позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтерфом-М».
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області № 1220-П від 14 грудня 2017 року про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
Визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області щодо проведення позапланової перевірки ТОВ «Інтерфом-М».
Визнано протиправними та скасовано приписи № 4-9002-9-3 від 15 грудня 2017 року та № 4-9348-9-3 від 29 грудня 2017 року.
Стягнуто з Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області за рахунок її бюджетних асигнувань на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтерфом-М» сплачений судовий збір у розмірі 15372,00 грн.
5. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 11 квітня 2019 року Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 червня 2018 року - залишити в силі.
6. Ухвалою Верховного Суду (склад колегії суддів: Бучик А. Ю. - суддя-доповідач, Мороз Л. Л., Рибачук А. І.) від 03 червня 2019 року поновлено строк на касаційне оскарження, відкрито касаційне провадження та установлено строк для подання відзиву.
7. 25 червня 2019 року до Верховного Суду від ТОВ «Інтерфом-М» надійшов відзив на касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області, в якому позивач просить оскаржуване судове рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 55/0/78-20 від 14 січня 2020 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку з внесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює його участь судді-доповідача Бучик А. Ю. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
9. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 січня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Дашутін І. В., Шишов  О.  О.
10. Ухвалою Верховного Суду від 22 липня 2020 року справу прийнято до свого провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14 грудня 2017 року Державною екологічною інспекцією у Дніпропетровській області прийнято наказ № 1220 про проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства України ТОВ «Інтерфом-М» (код ЄДРПОУ 35055734).
12. Згідно зазначеного наказу постановлено з 15 грудня 2017 року по 29 грудня 2017 року провести позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства України ТОВ «Інтерфом-М». В наказі зазначено, що перевірка здійснюється на підставі звернень на урядову «гарячу лінію» гр. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , які надійшли листом Державної екологічної інспекції України від 12 грудня 2017 року № 2/4-10-7695.
13. 14 грудня 2017 року Державною екологічною інспекцією у Дніпропетровській області видано направлення № 4-8972-9-3 на проведення з 15 грудня 2017 року по 29 грудня 2017 року позапланової перевірки дотримання позивачем вимог природоохоронного законодавства України.
14. 15 грудня 2017 року, з метою проведення позапланової перевірки ТОВ «Інтерфом-М» було здійснено виїзд на підприємство, але старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Дніпропетровської області Черниша О. Б., державних інспекторів інспектора з охорони навколишнього природного середовища Дніпропетровської області Меріхову  М. В., Стовбу І. Л. , Байлюк Ю . В. , Юшкевич Т. В. , Якименко Г. О. та головного спеціаліста з питань запобігання та виявлення корупції Окуня О. С. , громадського інспектора з охорони довкілля Дніпропетровської області Лампіку Т. В. було не допущено до проведення перевірки ТОВ «Інтерфом-М», на підставі чого було складено акт від 15 грудня 2017 року про відмову в проведенні перевірки.
15. У зв`язку із недопущенням держінспекторів 15 грудня 2017 року до проведення перевірки, Держекоінспекцією було видано припис від 15 грудня 2017 року № 4-9002-9-3, яким позивачу приписано в термін до 22 грудня 2017 року забезпечити огляд території та виробничих приміщень підприємства і надати до Держекоінспекції в повному обсязі інформацію та копії документів, завірені печаткою підприємства, згідно переліку питань, які розглядаються в ході інспекційної перевірки.
16. Держекоінспекцією було зроблено запит до Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 14 грудня 2017 року № 4-8964-9-3 щодо наявності дозвільних документів ТОВ «Інтерфом-М». На підставі вказаних звернень та інформації наданої Департаментом екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації листом від 19 грудня 2017 року № 3-7787/0/261-17 складено акт позапланової документальної перевірки від 27 грудня 2017 року № 68/9-7-10-11/17. На підставі чого було видано припис від 29 грудня 2017 року № 4-9348-9-3 яким позивачу приписано:
- отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами підприємства (п.1). Обґрунтування - ст. 10, 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря». Термін виконання 01 лютого 2018 року;
- не допускати здійснення, викидів в атмосферне повітря без дозволу на викиди забруднюючих речовин атмосферне повітря (п.2). Обґрунтування - ст. 10, 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря». Термін виконання 29 грудня 2017 року;
- не допускати здійснення спеціального водокористування без відповідного дозволу (п.3). Обґрунтування - ст. 44, 49 Водного кодексу України. Термін виконання 29 грудня 2017 року;
- надати на розгляд до Держекоінспекції інформацію та копії документів які розглядаються під час державного нагляду (контролю) (п.4). Обґрунтування - ст. 8, 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ст. 202 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Термін виконання 22 січня 2018 року.
17. Вважаючи спірний наказ та приписи протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що оскаржувані рішення і дії є законним та обґрунтованим, вчинені в межах повноважень та у повній відповідності з положеннями діючого законодавства, що регулює спірні правовідносини.
19. Також суд дійшов висновку, що Державна екологічна інспекція мала усі повноваження на проведення позапланової перевірки, скарги фізичних осіб, які стали підставою перевірки не є анонімними, а тому є допустимими до розгляду, крім того позивачем не спростовано виявлених під час позапланової перевірки порушень.
20. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позовних вимог, виходив з того, що при здійсненні позапланового заходу згоди центрального органу виконавчої влади, а саме Державної екологічної інспекції України отримано не було. Тобто, перевірку підприємства позивача проведено Державною екологічною інспекцією в Дніпропетровській області без дотримання порядку призначення позапланової перевірки, чим порушено вимоги ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо задоволення позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.
22. Зокрема скаржник зазначив, що висновки апеляційного суду суперечать обставинам справи, оскільки Державна екологічна інспекція України листом від 12 грудня 2017 року № 2/4-10-7695 зобов`язала Державну екологічну інспекцію у Дніпропетровській області провести перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства на підставі тверджень викладених у зверненнях громадян.
23. Крім цього, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми процесуального та матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваним судовим рішенням про задоволення позовних вимог.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №  460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.
25. Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.
26. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 877).
28. Відповідно до абз. 3 ст. 1 Закону № 877 заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
29. Згідно ч. 1 ст. 6 Закону № 877 підставою для здійснення позапланового заходу є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
{Дію другого речення абзацу п`ятого частини першої статті 6 призупинено на час дії мораторію на здійснення заходів державного нагляду (контролю) суб`єктів господарювання згідно із Законом № 1728-VIII від 03 листопада 2016 року}
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
30. Відтак, колегія суддів погоджується з твердженням скаржника, що вимога про погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу щодо здійснення позапланового заходу, у разі звернення фізичної особи (абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону № 877), у період проведення позапланової перевірки позивача у грудні 2017 року, була зупинена на підставі Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
31. Отже, колегія суддів доходить висновку, що висновки суду апеляційної інстанції не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, оскільки вимоги Закону України від 03 грудня 2016 року №  1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, а вимога щодо погодження позапланового заходу, відповідно до абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону № 877, на час виникнення спірних правовідносин була зупинена на підставі п. 2 ст. 7 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
32. Відтак, наказ Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області № 1220-П від 14 грудня 2017 року про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) та дії щодо проведення позапланової перевірки ТОВ «Інтерфом-М» вчинені відповідно вимог чинного законодавства, що регулює спірні правовідносини. Підстави для визнання протиправним та скасування зазначеного наказу, а також визнання протиправними дій щодо проведення позапланової перевірки, на які посилався апеляційний суд, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду.
33. Щодо спірних приписів Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області № 4-9002-9-3 від 15 грудня 2017 року та № 4-9348-9-3 від 29 грудня 2017 року, колегія суддів зазначає таке.
34. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держекоінспекція листом від 14 грудня 2017 року № 4-8946-9-3 звернулася до Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської ОДА із запитом щодо надання або погодження ТОВ «Інтерфом-М»: інвентаризації джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря; дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря; інвентаризація джерел утворення відходів; дозвіл на спеціальне водокористування; балансові норми водоспоживання та водовідведення.
Відповідно до наданого листа за вих. № 3-7787/0/261-17 від 19 грудня 2017 року встановлено, що Департаментом видано дозвіл на спеціальне водокористування для ТОВ «Інтерфом-М» № 00671 з 27 травня 2016 року до 01 червня 2018 року, погоджено індивідуальні балансові норми водоспоживання та водовідведення від 27 квітня 2016 року № 3-2023/0/261-16, зареєстровано звіт про інвентаризацію викидів забруднюючих речовин від стаціонарних джерел від 13 грудня 2017 року № 3-7634/0/261-17, взято на облік результати інвентаризації джерел утворення відходів від 18 грудня 2017 року № 3-7760/0/261-17 та зареєстровано декларацію про відходи за № D1211300000_00270_050517. Проте в даному листі не значився дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
Під час розгляду справи у судах попередніх інстанцій, позивачем не спростовано тверджень Держекоінспекції, що у ТОВ «Інтерфом-М» відсутній відповідний дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.
35. Аналізуючи доводи позовної заяви, апеляційної скарги, відзиву на касаційну скаргу, колегія суддів доходить висновку, що ТОВ «Інтерфом-М» не спростовує висновки, яких дійшла Держекоінспекція під час здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) та які стали підставою для винесення спірних приписів, а намагається, з посиланням на формальні порушення вимог законодавства, вчинити дії щодо невиконання таких приписів, створюючи при цьому несприятливий вплив на здоров`я людей та стан навколишнього природного середовища.
36. Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог, оскільки відповідачем не порушено вимог законодавства, що регулюють спірні правовідносини під час прийняття спірного наказу, а також щодо винесення спірних приписів, оскільки відповідачем встановлено порушення вимог природоохоронного законодавства та які зафіксовані у передбачений законодавством спосіб.
37. Крім цього, Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
38. Враховуючи наведене, колегія суддів доходить висновку, що судом першої інстанції надано вірну оцінку спірним правовідносинам, щодо відсутності підстав для задоволення адміністративного позову.
39. Доводи Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області викладені у касаційній скарзі знайшли своє підтвердження під час розгляду цієї справи у касаційному провадженні.
40. Отже, Третій апеляційний адміністративний суд скасовуючи рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду, неправильно застосувавши норми матеріального права до спірних правовідносин, дійшов хибного висновку про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.
41. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
42. З огляду на викладене, постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року підлягає скасуванню, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 червня 2018 року - залишенню в силі.
На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області задовольнити.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року скасувати.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 червня 2018 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           М. М. Яковенко

Судді                                                                                                              І. В. Дашутін

                                                                                                              О. О. Шишов