ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
01 липня 2020 року
м. Київ
Справа № 540/1138/19
Провадження № 11-1271апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 540/1138/19 за позовом Головного управління Державної податкової служби у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі до Херсонської міської ради Херсонської області, третя особа - Комунальне підприємство «Таврійський» виконавчого комітету Херсонської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою Головного управління Державної податкової служби у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року (суддя Войтович І. І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 
01 жовтня 2019 року (у складі колегії суддів Димерлія О. О., Єщенко О. В., 
Коваль М. П.), 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У червні 2019 року Головне управління Державної фіскальної служби у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі (далі ? ГУ ДФС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі), правонаступником якої є Головне управління Державної податкової служби у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі (далі ? ГУ ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі), звернулось до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Херсонської міської ради від 14 березня 
2019 року № 1890 «Про незастосування до Комунального підприємства «Таврійський» виконавчого комітету Херсонської міської ради  яке має суспільну та іншу цінність, передбачених Законом України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» процедур та закриття провадження у справі про банкрутство».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення містить недостовірну інформацію про наявність підстав для застосування статті 85 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» з огляду на те, що Комунальне підприємство «Таврійський» (далі ? КП «Таврійський») з 01 вересня 2018 року повністю припинило здійснення статутної діяльності ? надання житлово-комунальних послуг, обслуговування об`єктів благоустрою та інженерної інфраструктури міста, а відтак не становить для територіальної громади міста Херсона соціальної, суспільної чи іншої цінності, оскільки КП «Таврійський» не задовольняє потреби жителів територіальної громади в наданні житлово-комунальних чи інших послуг.
3. Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня  2019 року, залишеною без змін постановою  П`ятого апеляційного адміністративного суду від 
01 жовтня 2019 року, відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі ? КАС України), оскільки такий позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року та постанову  П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року скасувати, а справу направити на розгляд до суду першої інстанції.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 жовтня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 грудня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Таке рішення колегія суддів прийняла відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, враховуючи, що під час розгляду цієї справи в судах першої та апеляційної інстанцій, а також на момент звернення з касаційною скаргою не набули чинності положення частини шостої статті 346 КАС України в редакції  Закону України від 02 жовтня 
2019 року № 142-IX. А також, враховуючи, що позивач оскаржує рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції,  з метою недопущення звуження прав та обмеження їх використання сторонами. 
7. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 24 січня 2020 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
8. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 30 червня 2020 року замінено позивача у справі з ГУ ДФС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та 
м. Севастополі на належного - ГУ ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі.
9. Станом на 01 липня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду відзив на касаційну скаргу ГУ ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та 
м. Севастополі від Херсонської міської ради Херсонської області не надходив.
Фактичні обставини
10. Суди попередніх інстанцій установили, що в межах провадження у господарській справі № 923/1194/17 за заявою кредитора ? ГУ ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі до боржника ? КП «Таврійський» про визнання його банкрутом Херсонською міською радою прийняте спірне рішення від 
14 березня 2019 року № 1890.
11. Рішення Херсонської міської ради від 14 березня 2019 року № 1890 прийняте у зв`язку з тим, що КП «Таврійський» фактично є підприємством, яке має важливе соціальне значення та суспільну цінність для територіальної громади міста Херсона, його стале та безперебійне функціонування становить основу системи життєзабезпечення міста, відповідно до статей 7, 8 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», статей 84, 85 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», беручи до уваги ухвалу Господарського суду Херсонської області від 15 січня 2018 року у справі 
№ 923/1194/17. 
12. Вважаючи зазначене вище рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
13. Ухвалою від 07 червня 2019 року Херсонський окружний адміністративний суд відмовив у відкритті провадження за позовом ГУ ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі на підставі того, що при прийнятті спірного рішення відповідач виступав не в якості суб`єкта владних повноважень, а в якості засновника боржника у справі про банкрутство. 
14. На підставі зазначеного суд першої інстанції дійшов висновку, що ця справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, а повинна розглядатися за правилами господарського судочинства.
15. Залишаючи без змін ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 
07 червня 2019 року, П`ятий апеляційний адміністративний суд виходив із того, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо тотожності прав та інтересів позивача в цій справі з інтересами кредитора у справі про банкрутство № 923/1194/17. 
16. Апеляційний суд також звернув увагу на те, що представником Херсонської міської ради зазначено, що 3 липня 2019 року ГУ ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополідо Господарського суду Херсонської області у рамках розгляду справи № 923/1194/17 подано заяву про визнання протиправним та скасування рішення Херсонської міської ради від 14 березня 2019 року №1890 «Про незастосування до Комунального підприємства «Таврійський», яке має суспільну та іншу цінність, передбачених Законом України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» процедур та закриття провадження у справі про банкрутство».
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
17. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій зроблено хибний висновок щодо розгляду цього спору в порядку господарського судочинства, оскільки спір щодо скасування рішення суб`єкта владних повноважень має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
18. Зокрема, скаржник зауважує, що правовідносини, які виникають під час виконання Державною податковою службою України та її територіальними органами покладених на них завдань, є публічно-правовими, а справи зі спорів між суб`єктами таких відносин є адміністративними.
19. Скаржник вважає, що при оскарженні рішення Херсонської міської ради від 
14 березня 2019 року № 1890 ГУ ДПС у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі виступає як суб`єкт владних повноважень, тому ця справа повинна розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
20. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
21. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
22. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
24. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
25. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
26. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
27. У випадку, якщо суб`єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб`єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції та, як наслідок, не повинен вирішуватися адміністративним судом.
28. Отже, необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом публічно-владних управлінських функцій, які він повинен здійснювати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
29. Справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта (інших суб`єктів), а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта.
30. Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, предметом спору в цій справі є визнання протиправним та скасування рішення Херсонської міської ради від 14 березня 2019 року щодо незастосування до КП «Таврійський» процедур, передбачених Законом України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», та закриття провадження у справі про банкрутство.
31. Відповідно до пункту 8 статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи про банкрутство та справи у спорах з майновими вимогами до боржника, стосовно якого відкрито провадження у справі про банкрутство, у тому числі справи у спорах про визнання недійсними будь-яких правочинів (договорів), укладених боржником; стягнення заробітної плати; поновлення на роботі посадових та службових осіб боржника, за винятком спорів про визначення та сплату (стягнення) грошових зобов`язань (податкового боргу), визначених відповідно до Податкового кодексу України, а також спорів про визнання недійсними правочинів за позовом контролюючого органу на виконання його повноважень, визначених Податковим кодексом України.
32. Також частиною четвертою статті 10 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» визначено, що суд, у провадженні якого перебуває справа про банкрутство, вирішує усі майнові спори з вимогами до боржника, у тому числі спори про визнання недійсними будь-яких правочинів (договорів), укладених боржником; стягнення заробітної плати; поновлення на роботі посадових та службових осіб боржника, за винятком спорів, пов`язаних із визначенням та сплатою (стягненням) грошових зобов`язань (податкового боргу), визначених відповідно до Податкового кодексу України, а також справ у спорах про визнання недійсними правочинів (договорів), якщо з відповідним позовом звертається на виконання своїх повноважень контролюючий орган, визначений Податковим кодексом України.
33.  Відповідно до частини восьмої статті 23 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» поточні кредитори з вимогами до боржника, які виникли після відкриття провадження (проваджень) у справі про банкрутство, можуть пред`явити такі вимоги після прийняття господарським судом постанови про визнання боржника банкрутом та відкриття ліквідаційної процедури. До визнання боржника банкрутом спори боржника з кредиторами, які мають поточні вимоги до боржника, вирішуються шляхом їх розгляду у позовному провадженні господарським судом, у провадженні якого перебуває справа про банкрутство.
34. Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки рішення Херсонської міської ради прийняте нею не як суб`єктом владних повноважень, а як власником комунального підприємства. 
Рішення Херсонської міської ради щодо закриття провадження у справі про банкрутство не містить владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчих дій публічного органу, а відтак спір про визнання такого рішення недійсним не є публічно-правовим спором, а стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку господарського судочинства в межах розгляду справи про банкрутство.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
35. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу ? без задоволення.
36. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення ? без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
37. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення ? без змін, оскільки їх ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Висновки щодо розподілу судових витрат
38. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
39. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Головного управління Державної податкової служби у Херсонській області, Автономній Республіці Крим та м. Севастополізалишити без задоволення.
2. Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                     Т. О. Анцупова
Судді:                        С. В. Бакуліна                                                          Л. М. Лобойко    
                               Ю. Л. Власов                                                            Н. П. Лященко    
                               М. І. Гриців                                                               О. Б. Прокопенко
                               Д. А. Гудима                                                          Л. І. Рогач
                               Ж. М. Єленіна                                                       О. С. Ткачук
                               О. С. Золотніков                                                     В. Ю. Уркевич
                               О. Р. Кібенко                                                         О. Г. Яновська
                               В. С. Князєв