ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/779/19                                                                       Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко А.І.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  30 липня 2020 року                                                                                            м. Київ
          
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: 
головуючого судді                                        Кучми А.Ю., 
суддів                                                            Аліменка В.О., Безименної Н.В.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2020 року (м. Київ, дата складання повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України   про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,- 

В С Т А Н О В И Л А :
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просить:
-          визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в усуненні дискримінації позивача та інших споживачів комунальних послуг за відсутності у позивача та інших реєстрації; 
-          зобов`язати Кабінет Міністрів України привести пункт 8 Положення у відповідність із законодавством України, доповнивши його двома приписами, наведеними позивачем у абзацах 22, 23 адміністративного позову; 
-          відшкодувати моральну шкоду в сумі 63736,00 грн, завдану бездіяльністю Кабінетом Міністрів України.
Позов обґрунтовано тим, що положення постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року №329, якою внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року №848, суперечать нормам Закону України «Про свободу пересування і вільний вибір місця проживання в Україні», Закону України «Про житлово-комунальні послуги», Цивільному кодексу України та порушує права позивача, оскільки позивачу відмовлено у призначенні субсидії з огляду на те, що він є власником квартири, в якій не проживає, та за місцем проживання не може укласти договір оренди.
Відповідачем подано відзив на позовну заяву, згідно якого позов не визнано, зазначено, що пунктом 7 частини 1 статті 4 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» передбачено повноваження Кабінету Міністрів України щодо встановлення порядку надання пільг та житлових субсидій населенню. Оскаржувана постанова встановлює можливість отримання адресної субсидії для особи лише за адресою одного домогосподарства. В зв`язку з тим, що дружина позивача зверталася до органів державної влади для призначення субсидії, а позивач є учасником такого домогосподарства та приймає участь у правовідносинах щодо отримання його дружиною субсидії, зазначене виключає можливість отримання ним субсидії, оскільки законодавчо закріплена можливість отримання адресної субсидії лише за адресою одного домогосподарства. Вказує, що позивачем не наведено обґрунтованих доводів, які б свідчили про порушення його прав та інтересів внаслідок прийняття оскаржуваної постанови та, як наслідок, наявності підстав для відшкодування моральної шкоди.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. 
Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, без надання вірної правової оцінки обставинам справи та без повного дослідження обставин справи. Вказує, що положення постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року №329, якою внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 1995 року №848, суперечать нормам Закону України «Про свободу пересування і вільний вибір місця проживання в Україні», Закону України «Про житлово-комунальні послуги», Цивільному кодексу України та порушує права позивача, оскільки містить дискримінаційні положення та порушує Конституційні права позивача.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність доводів апеляційної скарги, відсутність підстав для її задоволення та відсутність підстав для скасування рішення суд першої інстанції.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін.
Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року №329 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива (далі - Положення) затверджено в новій редакції.
Так, пунктом 8 Положення визначено, що житлова субсидія призначається одному із членів домогосподарства, які зареєстровані і фактично проживають в житловому приміщенні (будинку).
За рішенням комісії житлова субсидія може призначатися одному із членів домогосподарства, які не зареєстровані в житловому приміщенні (будинку), але фактично проживають у ньому на підставі договору найму (оренди) житла (далі - орендарі), або індивідуальним забудовникам, будинки яких не прийняті в експлуатацію, у разі, коли їм нараховується плата за житлово-комунальні послуги.
За рішенням комісії житлова субсидія може призначатися одному із членів домогосподарства, які не зареєстровані в житловому приміщенні (будинку), але фактично проживають у ньому без укладеного договору найму (оренди) житла, у разі, коли вони є внутрішньо переміщеними особами. У такому випадку склад домогосподарства декларується заявником під час звернення за призначенням житлової субсидії.
Рішення про призначення (відмову в призначенні) житлової субсидії у випадках, передбачених абзацами другим і третім цього пункту, приймається комісією на підставі акта обстеження матеріально-побутових умов домогосподарства.
Житлова субсидія не може призначатися одночасно за зареєстрованим місцем проживання особи та за місцем її фактичного проживання.
ОСОБА_1 звернувся до Управління праці та соціального захисту населення Краматорської міської ради із заявою про надання житлової субсидії за місцем його фактичного проживання.
Листом від 15 серпня 2018 року №01-14/6255 позивачу відмовлено у призначенні житлової субсидії з посиланням на пункт 8 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року №329.
Тобто, позивач є суб`єктом правовідносин, у яких застосовуються оскаржуваний пункт Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року №329.
Позивач, не погоджуючись із пунктом 8 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року №329, звернувся до суду зданим адміністративним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не підтверджено достатніми та належними доказами факту порушення його прав та охоронюваних інтересів в межах спірних правовідносин, в той час як відповідачем доведено правомірність прийняття оскаржуваної постанови з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до статті 113 Конституції України, якій кореспондує частина 1 статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VII, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Частиною 1 статті 117 Конституції України, якій кореспондує частина 1 статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VII, встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Відносини, що виникають у процесі надання та споживання житлово-комунальних послуг регулює Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 09 листопада 2017 року №2189-VIII (далі - Закон України від 09 листопада 2017 року №2189-VIII).
Приписами пункту 7 частини 1 статті 4 Закону України від 09 листопада 2017 року №2189-VIII встановлено, що до повноважень Кабінету Міністрів України належать, зокрема, встановлення порядку надання пільг та житлових субсидій населенню в частині забезпечення надання житлових субсидій як частки вартості житлово-комунальних послуг, у тому числі їх виплати у грошовій формі.
Наведені положення Закону України від 09 листопада 2017 року №2189-VIII не були визнані неконституційними та є чинними.
Отже, з аналізу наведених норм спеціального закону, яким врегульовано правові відносини у сфері надання житлово-комунальних послуг, вбачається, що єдиним органом, який може визначати на законодавчому рівні умови призначення та порядок надання громадянам житлових субсидій, є Кабінет Міністрів України.
Як зазначено вище, пунктом 8 Положення визначено, що житлова субсидія призначається одному із членів домогосподарства, які зареєстровані і фактично проживають в житловому приміщенні (будинку).
За рішенням комісії житлова субсидія може призначатися одному із членів домогосподарства, які не зареєстровані в житловому приміщенні (будинку), але фактично проживають у ньому на підставі договору найму (оренди) житла (далі - орендарі), або індивідуальним забудовникам, будинки яких не прийняті в експлуатацію, у разі, коли їм нараховується плата за житлово-комунальні послуги.
Житлова субсидія не може призначатися одночасно за зареєстрованим місцем проживання особи та за місцем її фактичного проживання.
Одночасно пунктом 9 Положення визначено, що житлова субсидія розраховується на всіх членів домогосподарства.
До складу домогосподарства включаються особи, що зареєстровані і фактично проживають в житловому приміщенні (будинку), на яких розраховуються соціальні норми житла та соціальні нормативи житлово-комунального обслуговування і доходи яких враховуються під час призначення житлової субсидії.
Під час призначення житлової субсидії враховуються також доходи членів сім`ї особи із складу домогосподарства у разі, коли їх зареєстроване (фактичне) місце проживання відмінне від адреси домогосподарства. При цьому соціальні норми житла та соціальні нормативи житлово-комунального обслуговування за адресою домогосподарства на таких осіб не розраховуються.
Під час призначення житлової субсидії соціальні норми житла та соціальні нормативи житлово-комунального обслуговування розраховуються на членів домогосподарства, які зареєстровані в житловому приміщенні (будинку), але фактично в ньому не проживають у зв`язку з призовом на строкову військову службу. При цьому фактичні доходи таких осіб не враховуються в сукупний дохід домогосподарства.
Кількість членів домогосподарства визначається на початок місяця, з якого призначається житлова субсидія.
У разі коли у складі домогосподарства кількість фактично проживаючих зареєстрованих членів домогосподарства є меншою за кількість членів домогосподарства, зареєстрованих у житловому приміщенні (будинку), за рішенням комісії соціальні норми житла та соціальні нормативи житлово-комунального обслуговування розраховуються на фактично проживаючих зареєстрованих за даною адресою членів домогосподарства. Рішення комісії в такому випадку приймається з урахуванням норм, зазначених в абзаці десятому пункту 7 цього Положення.
За рішенням комісії доходи членів домогосподарства, які зареєстровані в житловому приміщенні (будинку), але фактично за даною адресою не проживають, в сукупний дохід домогосподарства не враховуються. Рішення комісії в такому випадку приймається з урахуванням норм, зазначених в абзаці десятому пункту 7 цього Положення, і не може поширюватися на випадок, визначений в абзаці третьому цього пункту.
На підставі рішення комісії управителі, об`єднання, виконавці комунальних послуг не нараховують плати за житлово-комунальні послуги, внески/платежі на оплату витрат на управління багатоквартирним будинком на членів домогосподарства, які зареєстровані, але фактично не проживають у житловому приміщенні (будинку).
За своєю сутністю відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг має пряму залежність від фактичного проживання особи та використання нею таких послуг, при цьому вказані обставини необхідно підтвердити належним чином.
Як вбачається з матеріалів справи, дружині ОСОБА_1 - ОСОБА_2 , до складу домогосподарства якої входить й позивач, який зареєстрований разом із нею, дружиною, за адресою: АДРЕСА_1 призначено житлову субсидію за період з травня 2018 року по вересень 2018 року.
Фактично позивачу відмовлено у призначенні субсидії з огляду на абзац 5 пункту 8 Положення (житлова субсидія не може призначатися одночасно за зареєстрованим місцем проживання особи та за місцем її фактичного проживання).
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує на протиправність виключно перших трьох абзаців пункту 8 Положення з огляду на встановлення необхідності зареєструватись або укласти договір оренди за місцем проживання для отримання субсидії.
Підставами для прийняття судом рішення щодо незаконності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті.
При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі, або можливість порушення такого права в межах правовідносин, які врегульовує такий нормативно-правовий акт.
Суд першої інстанції вірно зазначив, що оскаржуючи бездіяльність Кабінету Міністрів України з вимогою зобов`язати Кабінет Міністрів України привести пункт 8 Положення у відповідність із законодавством України, позивач не вказує на порушення процедури прийняття самої постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2018 року №329, а оскаржує виключно невідповідність, на його думку, оскаржуваних норм Положення чинному законодавству, зокрема, в частині порушення його прав та інтересів, визначених Конституцією України, Цивільним кодексом України та не вказує на порушення Кабінетом Міністрів України процедури прийняття нормативно - правового акта.
Для визнання бездіяльності протиправною необхідно встановити конкретні підстави, умови та обставини, юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Позовна заява та апеляційна скарга не містить усіх вищевказаних елементів, які б стверджували про бездіяльність відповідача, оскільки фактично позивач не погоджується із визначеними процедурними особливостями призначення субсидії.
Згідно з принципом пропорційності рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень повинні бути необхідними і мінімально достатніми для досягнення мети задоволення загальносуспільного інтересу.
Згідно з принципом прозорості рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень мають бути належним чином обґрунтовані та повідомлені суб`єктам, яких вони стосуються, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію.
Згідно з принципом недискримінації рішення, дії, бездіяльність суб`єктів владних повноважень не можуть призводити: 
-          до юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, який є відмінним від обсягу прав та обов`язків інших осіб у подібних ситуаціях, якщо тільки така відмінність не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу;
-          до юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, який є таким, як і обсяг прав та обов`язків інших осіб у неподібних ситуаціях, якщо така однаковість не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу.
Як зазначено у пунктах 48, 49 рішення Європейського суду з прав людини від 07.11.2013 «Справа Пічкур проти України», дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об`єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях (рішення у справі «Вілліс проти Сполученого королівства», заява №36042/97). 
Відповідно до статті 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.
Відповідно до п. 2 ч. 1  ст. 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 06.09.2012 № 5207-VI  дискримінація - це ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними (далі - певні ознаки), зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим  Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.
З огляду на наведене, дискримінація має місце лише тоді коли порушення прав відбувається з причини певної ознаки особи. Таке тлумачення у повній мірі відповідає положенням частини першої  статті 24 Конституції України  і статті 14 Конвенції про захист прав людини і основних свобод, а також практиці Європейського суду з прав людини у справах про дискримінацію.
Відповідно до ч. 3 ст. 6 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» не вважаються дискримінацією дії, які не обмежують права та свободи інших осіб і не створюють перешкод для їх реалізації, а також не надають необґрунтованих переваг особам та/або групам осіб за їх певними ознаками, стосовно яких застосовуються позитивні дії, а саме: спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб, які потребують такого захисту; здійснення заходів, спрямованих на збереження ідентичності окремих груп осіб, якщо такі заходи є необхідними; надання пільг та компенсацій окремим категоріям осіб у випадках, передбачених законом; встановлення державних соціальних гарантій окремим категоріям громадян; особливі вимоги, передбачені законом, щодо реалізації окремих прав осіб.
З аналізу вищезазначеного, можна дійти висновку, що відповідно до Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об`єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях, а також в однаковий спосіб до осіб, які перебувають у ситуаціях, що істотно відрізняються.
Статтею 8 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» передбачено, що розроблення проектів нормативно-правових актів здійснюється з обов`язковим урахуванням принципу недискримінації.
З метою виявлення у проектах нормативно-правових актів норм, що містять ознаки дискримінації, проводиться антидискримінаційна експертиза проектів нормативно-правових актів.
Обов`язковій антидискримінаційній експертизі підлягають проекти законів України, актів Президента України, інших нормативно-правових актів, що розробляються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Порядок проведення органами виконавчої влади антидискримінаційної експертизи проектів нормативно-правових актів визначається Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 3, 7, 8 Порядку проведення органами виконавчої влади антидискримінаційної експертизи проектів нормативно-правових актів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2013 №61, антидискримінаційна експертиза проводиться юридичною службою органу виконавчої влади  під час проведення юридичної експертизи проектів актів.
За результатами антидискримінаційної експертизи юридичною службою готується висновок про проведення антидискримінаційної експертизи за формою згідно з додатком.
У разі відсутності у проекті акта положень, які містять ознаки дискримінації (крім позитивних дій), проект акта та висновок візуються керівником юридичної служби та повертаються структурному підрозділу органу виконавчої влади.
Таким чином, питання відсутності дискримінаційних положень є предметом дослідження проекту акту на етапі його розроблення.
Враховуючи, що постанову №329 було прийнято відповідно до законодавчо визначеної процедури, твердження про наявність дискримінації за будь-якими ознаками є необґрунтованими.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що приймаючи постанову від 27 квітня 2018 року №329, якою Положення про порядок призначення житлових субсидій викладено у новій редакції, Кабінет Міністрів України діяв у межах повноважень та у відповідності до Конституції України та законів України, виходячи з фінансових можливостей держави та з урахуванням принципу пропорційності і справедливості надання особам соціальних пільг у вигляді житлових субсидій, а відтак правові підстави для скасування пункту 8  Положення відсутні.
Незгода позивача із змістом та положеннями нормативно-правового акту Кабінету Міністрів України чи внесення до нього змін не вказує на наявність процедурних порушень при їх прийнятті, зокрема, що стосується ознак дискримінації, а тому відсутні підстави для його скасування.
Враховуючи відсутність підстав для задоволення позовних вимог, вимоги про відшкодування моральної шкоди задоволенню не підлягають.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Враховуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, надав належну оцінку дослідженим доказам та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
П О С Т А Н О В И Л А :
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст.  328,  329 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 30.07.2020.

Головуючий суддя:                                                                                        А.Ю. Кучма 

                                                                                                                          В.О. Аліменко

                                                                                                              Н.В. Безименна