ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 серпня 2020 року 
м. Київ

Справа №  914/1844/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Чумака Ю. Я. - головуючого, Дроботової Т. Б., Пількова К. М.,
розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області
на ухвалу Господарського суду Львівської області від 19.03.2019 (суддя Цікало А.     І.) і постанову Західного апеляційного господарського суду від 27.05.2019 (судді: Мирутенко О. Л. (головуючий), Матущак О. І., Хабіб М. І.) у справі
за позовом першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі: 1) Львівської обласної державної адміністрації, 2) Стрийської районної державної адміністрації Львівської області
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Сапфір", 
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Вівнянська сільська рада,
про розірвання договору оренди земельної ділянки та повернення земельної ділянки.
Короткий зміст і підстави позовних вимог
1. У жовтні 2018 року перший заступник керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Львівської області з позовом в інтересах держави в особі Львівської обласної державної адміністрації (далі - Львівська ОДА) і Стрийської районної державної адміністрації Львівської області (далі - Стрийська РДА) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Сапфір" (далі - ТОВ "Сапфір", Товариство), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Вівнянська сільська рада, про розірвання договору оренди земельної ділянки та повернення земельної ділянки.
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що Товариство систематично не сплачує орендну плату за землю, визначену договором, що є порушенням істотних умов договору, а тому такий договір підлягає розірванню в судовому порядку, а земельна ділянка поверненню власникові.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Господарського суду Львівської області від 19.03.2019, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 27.05.2019, позовну заяву першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області з доданими документами повернуто без розгляду на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
4. Ухвалу мотивовано відсутністю правових підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, оскільки прокурор не довів того, що:
- цей випадок є виключним для представництва прокуратурою інтересів держави в суді;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежно, оскільки сам лише факт відсутності звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду, не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту прав та інтересів;
- наявні причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом;
- наявна письмова згода такого суб`єкта на представництво його інтересів в суді.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погодившись з ухвалою місцевого суду і постановою апеляційного суду, заступник прокурора Львівської області звернувся з касаційною скаргою, у якій просить зазначені судові рішення скасувати, справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
6. В обґрунтування своєї правової позиції скаржник посилається на неправильне застосування і порушення судами попередніх інстанцій положень статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 53, 226, 275, 278 ГПК України, наголошує, що: 1) у позовній заяві прокурор обґрунтував підстави звернення з позовом у цій справі, а саме зазначив, що позов подано в інтересах держави в особі органів державної влади, уповноважених здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, які не здійснюють захист інтересів держави, хоча мають повноваження на звернення до суду (пасивна поведінка позивачів стала підставою для звернення прокурора до суду); 2) доведення прокурором "нездійснення" позивачами захисту інтересів держави свідчить про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо відсутності обґрунтування виключного випадку представництва прокуратурою інтересів держави у суді; 3) жодною правовою нормою, що регулює спірні правовідносини, не передбачено обов`язку прокурора зазначати причини бездіяльності позивачів; 4) жодними нормами чинного законодавства не передбачено отримання згоди від суб`єкта владних повноважень у відповідь на повідомлення прокурора про звернення до суду.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
7. ТОВ "Сапфір" у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення з мотивів, викладених у оскаржуваних судових рішеннях.
8. Львівська ОДА у відзиві на касаційну скаргу просить її задовольнити, посилаючись на належне (відповідно до норм чинного законодавства) обґрунтування прокурором змісту порушення інтересів держави, необхідності їх захисту і підстав для звернення прокурора до суду, а також зазначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Розгляд справи Верховним Судом 
9. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22.08.2019 (головуючий - Чумак Ю. Я., судді Дроботова Т. Б., Пільков К. М.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника прокурора Львівської області на ухвалу Господарського суду Львівської області від 19.03.2019 і постанову Західного апеляційного господарського суду від 27.05.2019 у справі №     914/1844/18, призначено здійснити розгляд справи у порядку письмового провадження та зупинено касаційне провадження до вирішення Великою Палатою Верховного Суду питання про усунення неоднозначного застосування норм права у подібних правовідносинах у справі № 587/430/16-ц.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 03.10.2019 провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області поновлено у зв`язку з усуненням обставин, які зумовили зупинення касаційного провадження у справі №     914/1844/18.
10. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 31.10.2019 зупинено касаційне провадження у справі № 914/1844/18 до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 17.08.2020 провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області у справі №     914/1844/18 поновлено у зв`язку з офіційним оприлюдненням 20.07.2020 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
11. Звертаючись із цим позовом до суду, прокурор зазначив, що позовна заява направлена, насамперед, на захист економічних інтересів держави, яким спричинено шкоду, внаслідок невиконання відповідачем вимог земельного законодавства та умов договору оренди земельної ділянки щодо сплати орендної плати за землю до бюджету.
Крім того, прокурор зазначив, що цей позов подається в інтересах держави в особі Львівської ОДА, яка відповідно до частини 5 статті 122 Земельного кодексу України наділена повноваженнями з розпорядження спірною земельною ділянкою, а також в особі Стрийської РДА, яка виступає орендодавцем за спірним договором оренди земельної ділянки.
Позиція Верховного Суду
12. Здійснивши розгляд касаційної скарги у письмовому провадженні, дослідивши наведені у ній доводи, подані заперечення, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
13. Звертаючись з цим позовом в інтересах держави до суду прокурор зазначив, що Стрійська РДА під час прийнятті розпорядження в частині продовження строку спірного договору оренди вийшла за межі власних повноважень, що встановлено у справі № 914/1886/17, і як сторона (орендодавець) за договором, володіючи інформацією про значну заборгованість орендаря з орендної плати за землю, не вживала заходів на припинення його права користування земельною ділянкою, а Львівська ОДА не вживає заходів щодо розірвання спірного договору оренди та не ініціює питання щодо повернення спірної земельної ділянки державі.
14. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
15. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті     23 Закону України "Про прокуратуру").
16. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті     23 Закону України "Про прокуратуру").
17. Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 ГПК України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1)     якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2)     якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
18. Водночас тлумачення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. 
При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
19. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
20. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
21. "Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
22. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17). 
23. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц).
24. Касаційна інстанція погоджується з обґрунтованим висновком місцевого господарського суду, який був підтриманий апеляційним господарським судом, про не доведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення позивачами захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, з огляду на таке.
25. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
26. Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (наведена правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 910/6144/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18).
27. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №     912/2385/18 наведено такі правові висновки:
"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. 
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".
28. Враховуючи наведені правові висновки Великої Палати Верховного Суду, касаційна інстанція зазначає, що матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що Львівська ОДА і Стрийська РДА не можуть чи не бажають здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом до Товариства, а сама по собі обставина незвернення Львівської ОДА і Стрийської РДА з позовом протягом певного часового періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неможливість виконання позивачами функцій із захисту інтересів держави.
29. Верховний Суд також враховує, що з матеріалів справи вбачається встановлення судами попередніх інстанцій обставин недотримання прокурором обов`язкової процедури, передбаченої абзацом 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до якої прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.
Адже наразі бездіяльність Львівської ОДА і Стрийської РДА не можна вважати встановленою за умов відсутності будь-яких звернень прокурора до зазначених органів місцевого самоврядування до подання позову з метою надання цим органам можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, водночас до позовної заяви першим заступником керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області додано лише листи адресовані Львівській ОДА і Стрийській РДА від 06.09.2018 № 05-48-3217вих-18 і № 05-48-3214вих-18, якими прокурор повідомив відповідні органи про звернення до суду від їх імені.
30. Враховуючи наведене, касаційна інстанція не може погодитися з твердженням скаржника про доведення прокурором "нездійснення" позивачами захисту інтересів держави, та вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про не доведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах позивачами (органами, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах).
31. З наведених мотивів Верховний Суд відхиляє як безпідставні доводи Львівської ОДА, викладені у відзиві на касаційну скаргу.
32. Відповідно до частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Згідно з пунктом 4 частини 5 статті 174 ГПК України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
33. Колегія суддів зауважує, що оскільки процесуальний закон не визначає, які саме положення в якому порядку (послідовності) має застосовувати суд першої інстанції у разі невиконання прокурором зазначених вище вимог, то суд, керуючись принципами диспозитивності та пропорційності господарського судочинства (статті 14, 15 ГПК України), може на свій розсуд спочатку залишити позовну заяву прокурора без руху та повернути її в разі неусунення заявником допущених недоліків у встановлений строк (частина 4 статті 174 ГПК України), або ж з урахуванням фактичних обставин справи на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 цього Кодексу повернути позовну заяву прокурору (без її попереднього залишення без руху), чим власне і керувався суд першої інстанції під час винесення оскаржуваної ухвали.
34. За таких обставин, повертаючи позовну заяву прокурору, місцевий суд правильно зазначив, що прокурор у цій заяві не зазначив в чому саме полягає неможливість Львівської ОДА і Стрийської РДА звернутися із позовом про розірвання договору оренди земельної ділянки і повернення земельної ділянки Львівській ОДА, оскільки позивачі, в особі яких в інтересах держави з позовом до суду звернувся перший заступник керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області, мають підстави і можливість самостійно захищати свої права та прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту безпосередньо позивачами.
Водночас, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи прокурора, викладені у касаційній скарзі, що нормами чинного законодавства не вимагається отримання згоди від суб`єкта владних повноважень у відповідь на повідомлення прокурора про звернення до суду, однак наведене не спростовує правильність висновків судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви прокурора без розгляду на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 ГПК України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
35. Відповідно до частин 1, 2, 5 статті 236 ГПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
36. Надаючи правову кваліфікацію спірним правовідносинам з урахуванням фактичних та правових підстав позовних вимог і заперечень проти них, місцевий та апеляційний господарські суди дійшли правильного висновку щодо необхідність повернення позовної заяви прокурора у зв`язку з непідтвердженням ним підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, як наслідок, прийняли обґрунтовані і законні судові рішення.
37. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
38. Ураховуючи межі перегляду справи у касаційній інстанції, передбачені статтею 300 ГПК України, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не отримали підтвердження під час касаційного провадження, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій з урахуванням мотивів, наведених в цій постанові, підстав для задоволення касаційної скарги і скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень немає.
Щодо судових витрат
39. Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку статті 129 ГПК України покладається на скаржника.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення. 
Ухвалу Господарського суду Львівської області від 19.03.2019 і постанову Західного апеляційного господарського суду від 27.05.2019 у справі №     914/1844/18 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. 
Головуючий                                                                                       Ю. Я. Чумак
Судді:                                                                                                Т. Б. Дроботова
                                                                                                     К. М. Пільков