ПОСТАНОВА
Іменем України

14 вересня 2020 року 
Київ
справа №855/30/20
адміністративне провадження №А/9901/16/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Соколова В.М.,
суддів - Загороднюка А. Г., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу адвоката Яковенко Інни Миколаївни в інтересах ОСОБА_1 на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року (суддя-доповідач Сорочко Є.О., судді: Чаку Є.В., Федотов І.В.) у справі №855/30/20 за позовом ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови,

УСТАНОВИВ: 
Короткий зміст позовних вимог
13 серпня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду з позовом у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Центральної виборчої комісії № 161 від 08 серпня 2020 року «Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року» в частині встановлення неможливості проведення відповідно до положень Виборчого кодексу України перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад в Луганській області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року згідно з переліком, визначеним додатком 2 до Постанови № 161 від 08 серпня 2020 року.
Позовні вимоги мотивовано тим, що позивач зареєстрований і проживає на території міста Лисичанська Луганської області та мав намір шляхом голосування обрати органи місцевого самоврядування на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року. Разом з тим, Центральна виборча комісія 08 серпня 2020 року прийняла оскаржувану постанову про неможливість проведення виборів до окремих територіальних громад Луганської області, чим позбавила позивача та інших жителів Луганської області права приймати участь у формуванні органів місцевого самоврядування як виборців.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року позовну заяву передано за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Судове рішення Шостого апеляційного адміністративного суду мотивовано тим, що виборчий процес розпочинається за п`ятдесят днів до дня чергових виборів, призначених Верховною Радою України на 25 жовтня 2020 року, а тому станом на час прийняття оскаржуваної постанови Центральної виборчої комісії - 08 серпня              2020 року, виборчий процес ще не розпочався,  відтак поданий позивачем позов не стосується безпосередньо виборчого процесу та поданий поза його межами. У зв`язку з цим Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що відповідно до частини першої   статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України ця справа відноситься до територіальної юрисдикції (підсудності) місцевого адміністративного суду, тобто Окружного адміністративного суду міста Києва.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги, узагальнені доводи скаржника та виклад позиції інших учасників справи
Позивач подав апеляційну скаргу на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції і направити справу на розгляд Шостому апеляційному адміністративному суду, як суду першої інстанції.
На обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначено, що предметом поданого позову є оскарження дій Центральної виборчої комісії щодо прийняття постанови             № 161 від 08 серпня 2020 року «Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року» в частині. 
Скаржник зауважує, що вказані дії вчинено Центральною виборчою комісією у зв`язку із прийняттям Верховною Радою України Постанови №795-ХІ про призначення виборів, тобто під час виборчого процесу місцевих виборів та безпосередньо стосуються підготовки та проведення місцевих виборів, а тому вказаний спір є виборчим.
На думку скаржника, пов`язаність правовідносин з виборчим процесом полягає в тому, щоб ці правовідносини виникли в межах виборчого процесу й стосувалися підготовки та проведення виборів.
В зв`язку з цим, належним судом, який за правилами підсудності має розглядати виборчий спір щодо оскарження дій Центральної виборчої комісії, про які йдеться у адміністративному позові, є Шостий апеляційний адміністративний суд.
Позивач вказує, що суттєвим для визначення виборчого спору, який повинен вирішуватися за особливостями, встановленими Кодексом адміністративного судочинства України, є предмет спору щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом та які виникли в межах виборчого процесу.
У зв`язку з цим, апелянт вважає, що в оскаржуваній ухвалі Шостий апеляційний адміністративний суд помилково посилається на позицію Верховного Суду, висловлену у справі №640/12339/19, де предметом спору були помилково сплачена позивачем грошова застава у сумі 1 005 000,00 грн, яку Центральна виборча комісія перерахувала до Державного бюджету України, що ніяк не пов`язано з виборчим процесом і знаходиться поза його межами.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач проти доводів апеляційної скарги заперечує, вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано передав справу за підсудністю вказаного спору, який виник поза межами виборчого процесу, просить суд відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити без змін оскаржуване рішення суду першої інстанції.
Рух адміністративної справи
Ухвалою Верховного Суду від 21 серпня 2020 року відкрито провадження за даною апеляційною скаргою.
11 вересня 2020 року справу призначено до розгляду на 14 вересня 2020 року без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
Фактичні обставини справи
Пунктом 1 Постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році» від 15 липня 2020 року № 795-IX призначено чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на неділю 25 жовтня 2020 року.
08 серпня 2020 року Центральною виборчою комісією прийнято постанову № 161 від «Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року», якою встановлено неможливість проведення відповідно до положень Виборчого кодексу України перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад в Луганській області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року згідно з переліком, визначеним додатком 2 до Постанови № 161 від 08 серпня 2020 року.
Оскільки оскаржувана постанова позбавила позивача ОСОБА_1 та інших жителів Луганської області права приймати участь у формуванні органів місцевого самоврядування шляхом голосування, він звернувся з даним позовом до суду у якому просить визнати протиправною та скасувати постанову № 161 від 08 серпня 2020 року в частині яка стосується Луганської області.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції
Згідно з пунктом 8 частини першої   статті 129 Конституції України, однією з основних засад судочинства є забезпечення права на апеляційний перегляд справи та, у визначених законом випадках, на касаційне оскарження судового рішення.
Пунктом 6 частини третьої   статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)   до основних засад (принципів) адміністративного судочинства віднесено, серед іншого, забезпечення права на апеляційний перегляд справи.
Частиною другою   статті 23 КАС України   встановлено, що у випадках, визначених цим Кодексом, Верховний Суд переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення апеляційного адміністративного суду.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.  
При цьому, висловлювання «судом, встановленим законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Таким чином, Верховний Суд здійснює апеляційний перегляд судових рішень апеляційних судів, ухвалених ними як судами першої інстанції, в аспекті гарантованого Конвенцією права заявника на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
Згідно з частиною першою  статті 22 КАС України місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою - четвертою цієї статті.
Частиною другою статті 22 КАС України встановлено, що апеляційному адміністративному суду в апеляційному окрузі, що включає місто Київ, як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності Центральної виборчої комісії (окрім визначених частиною четвертою цієї статті), дій кандидатів на пост Президента України, їх довірених осіб.
Особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій визначені статтею                273 КАС України.
Частиною першою статті 273 КАС України визначено, що право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій мають суб`єкти відповідного виборчого процесу (крім виборчої комісії), а також ініціативна група референдуму, інші суб`єкти ініціювання референдуму.
Рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії щодо встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму оскаржуються до Верховного Суду. Усі інші рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії, члена цієї комісії, прийняті у межах виборчого процесу, оскаржуються до апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, що включає місто Київ (частина третя статті 273 КАС України).
Отже, у спеціальному порядку, визначеному статтею 273 КАС України, до Шостого апеляційного адміністративного суду можуть бути оскаржені рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії (крім рішення щодо встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму), які прийняті (вчинені, допущені) у межах виборчого процесу.
Визначення підсудності спорів, які виникли поза межами виборчого процесу та їх розгляд має здійснюватися у загальному порядку.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 30 червня 2004 року                   № 1932-IV «Про Центральну виборчу комісію» (надалі - Закон № 1932-IV) Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.
Комісія та її члени зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України (частина друга статті 3 вказаного Закону).
Відповідно до своїх повноважень Центральна виборча комісія, зокрема, забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України; здійснює контроль за додержанням вимог законодавства України про вибори і референдуми; приймає обов`язкові для використання в роботі виборчих комісій та комісій з референдумів роз`яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори і референдуми (частина перша статті 2, пункти 3-5 частини першої статті                                17 зазначеного Закону).
Відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно  законами України.
Спеціальним нормативно-правовим актом, що визначає основні засади, організацію і порядок проведення місцевих виборів є Виборчий кодекс України (далі - Кодекс), що набрав чинності з 1 січня 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 20 Кодексу виборчий процес - це здійснення суб`єктами, визначеними статтею 22 цього Кодексу, протягом встановленого цією статтею періоду часу процедур, пов`язаних із підготовкою і проведенням відповідних виборів, встановленням та оприлюдненням їх результатів.
Виборчий процес місцевих виборів включає такі етапи: 1) утворення виборчих округів; 2) утворення дільничних виборчих комісій; 3) складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; 4) висування та реєстрація кандидатів; 5) проведення передвиборної агітації; 6) голосування у день виборів; 7) підрахунок голосів виборців, установлення підсумків голосування і результатів місцевих виборів.
У випадках, передбачених цим Кодексом, виборчий процес включає також такі етапи: 1) повторне голосування; 2) підрахунок голосів виборців, установлення підсумків повторного голосування і результатів місцевих виборів (частини перша, друга статті 196 Кодексу).
З аналізу правових норм слідує, що під виборчим процесом необхідно розуміти здійснення суб`єктами виборчого процесу виборчих процедур щодо підготовки та проведення відповідних виборів у строки, передбачені законодавством, які починаються у законодавчо визначений термін та закінчуються офіційним оприлюдненням результатів виборів.
Пов`язаність правовідносин з виборчим процесом полягає в тому, щоб ці правовідносини виникли в межах виборчого процесу й стосувалися підготовки та проведення виборів.
Спори, які виникли поза межами виборчого процесу або не стосуються виборчого процесу (проведення та підготовки виборів), не належать до виборчих спорів у розумінні КАС України, а тому визначення судової юрисдикції таких спорів та їх розгляд здійснюється в загальному порядку.
Суб`єктом виборчого процесу відповідних виборів, відповідно до частини першої статті 22 Кодексу є виборець, який має право голосу на відповідних виборах; виборча комісія, уповноважена здійснювати підготовку і проведення відповідних виборів; партія (організація партії), яка висунула кандидатів на відповідних виборах; кандидат, зареєстрований для участі у відповідних виборах у порядку, встановленому цим Кодексом; офіційний спостерігач від кандидата чи партії (організації партії) - суб`єкта відповідного виборчого процесу або від громадської організації, зареєстрований у порядку, встановленому цим Кодексом.
Тож статус суб`єкта виборчого процесу набувається та припиняється вказаними суб`єктами виключно з дня оголошення виборчого процесу та триває до його закінчення.
Частиною другою статті 194 Кодексу визначено, що рішення про проведення чергових виборів депутатів обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів, старост села, селища приймається Верховною Радою України.
Частиною першою статті 195 Кодексу означено, що чергові місцеві вибори призначаються не пізніше ніж за дев`яносто днів до дня виборів, позачергові місцеві вибори - не пізніше ніж за шістдесят днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за п`ятдесят днів до дня чергових, позачергових місцевих виборів.
Відповідно до частини восьмої статті 195 Кодексу Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу чергових місцевих виборів, перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови, додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад, а територіальна виборча комісія - про початок виборчого процесу позачергових, повторних, проміжних місцевих виборів на своєму засіданні, про що зазначається у протоколі засідання комісії. Офіційним оголошенням є прийняття відповідною виборчою комісією рішення про початок виборчого процесу відповідного виду місцевих виборів. Рішення відповідної виборчої комісії про оголошення початку виборчого процесу відповідного виду місцевих виборів оприлюднюється не пізніше ніж на третій день після його прийняття у визначений нею спосіб. Офіційне оголошення шляхом прийняття рішення про початок виборчого процесу здійснюється Центральною виборчою комісією не пізніш як за п`ять днів до дня початку виборчого процесу місцевих виборів, територіальною виборчою комісією - не пізніш як за п`ять днів до дня початку виборчого процесу позачергових, проміжних місцевих виборів, а в разі призначення територіальною виборчою комісією повторних місцевих виборів - одночасно з прийняттям нею такого рішення.  
Таким чином, Кодекс чітко унормовує поняття виборчого процесу та визначає етапи його проведення.
Пунктом 1 Постанови Верховної Ради України «Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році» від 15 липня 2020 року № 795-IX призначено чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на неділю 25 жовтня 2020 року.
Постановою Центральної виборчої комісії від 30 серпня 2020 року № 208 «Про початок виборчого процесу місцевих виборів 25 жовтня 2020 року» було оголошено з 05 вересня 2020 року початок виборчого процесу місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року.
Отже виборчий процес розпочався 05 вересня 2020 року.
Таким чином, позовна заява, яка надійшла до Шостого апеляційного адміністративного суду 13 серпня 2020 року, тобто до початку виборчого процесу (05 вересня 2020 року), не стосується безпосередньо виборчого процесу та подана поза його межами.
Будь-які рішення, зокрема, оскаржуване, прийняті Центральною виборчою комісією поза визначеними строками виборчого процесу є виконанням покладених на неї законами України прямих повноважень - щодо організації, підготовки та проведення виборів в України, які прийняті нею як суб`єктом владних повноважень, а не як суб`єктом виборчого процесу та можуть бути оскаржені на загальних підставах, встановлених КАС України.
Ураховуючи, що статус суб`єкта виборчого процесу набувається та припиняється вказаними суб`єктами виключно з дня оголошення виборчого процесу та триває до його закінчення, то в даному випадку позивач не є суб`єктом виборчого процесу, а відповідач - Центральна виборча комісія виступає суб`єктом владних повноважень.
Відтак, Верховний Суд дійшов висновку, що вказана справа не підсудна Шостому апеляційному адміністративному суду, як суду першої інстанції та не підпадає під категорію справ, пов`язаних з виборчим процесом.
За загальними приписами встановленими частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом окреслених у пунктах 1-6 цієї статті дій.
Отже, скориставшись своїм правом на звернення до суду з позовом до Центральної виборчої комісії, позивач не врахував, що такий позов поданий поза межами виборчого процесу до Центральної виборчої комісії як суб`єкта владних повноважень, а тому відповідно до частини першої  статті 22 КАС України ця справа відноситься до юрисдикції (підсудності) місцевого адміністративного суду, тобто Окружного адміністративного суду міста Києва.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що позов ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії поданий поза межами виборчого процесу, а тому відповідно до частини першої статті 22 КАС України дана справа відноситься до юрисдикції місцевого адміністративного суду, тобто Окружного адміністративного суду міста Києва.
Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що висновок суду щодо непідсудності справи Шостому апеляційному адміністративному суду суперечить нормам КАС України.
Однак, системний аналіз вищенаведених норм КАС України дає підстави для висновків, що Шостому апеляційному адміністративному суду, як суду першої інстанції, підсудні справи щодо оскарження лише тих рішень, дій чи бездіяльності Центральної виборчої комісії, які окремо визначені у КАС України. При цьому, до таких справ не віднесено оскарження рішень, дій, бездіяльності ЦВК чи її посадових осіб поза межами виборчого процесу.
Суд наголошує, що загальні положення статті 22 КАС України повинні застосовуватись безпосередньо у взаємозв`язку з нормами параграфу 2 Глави 2 розділу І КАС України, а також з положеннями статті 273 КАС України.
Отже, у Шостого апеляційного адміністративного суду були передбачені КАС України підстави для передачі адміністративної справи №855/30/20 на розгляд Окружного адміністративного суду міста Києва.
В даному випадку Окружний адміністративний суд міста Києва є судом першої інстанції, якому підсудні справи з оскарження рішень, дій, бездіяльності ЦВК чи її посадових осіб поза межами виборчого процесу. 
Натомість, Шостому апеляційному адміністративному суду, як суду першої інстанції, підсудні справи щодо оскарження лише тих рішень, дій чи бездіяльності Центральної виборчої комісії, які окремо визначені у КАС України. Тобто, при розгляді даної конкретної справи Шостий апеляційний адміністративний суд виступає судом апеляційної інстанції. 
Безпідставними є доводи скаржника про помилковість посилань Шостого апеляційного адміністративного суду на позицію Верховного Суду, висловлену у справі №640/12339/19, де предметом спору є обставини, що ніяк не пов`язані з виборчим процесом і знаходиться поза його межами оскільки змістовною подібністю правовідносин в обох справах є те, що спірні правовідносини виникли поза межами виборчого процесу.
За такого правового регулювання, предмета і підстави позову у даному адміністративному спорі, суд апеляційної інстанції встановив, що суд першої інстанції дійшов до обґрунтованого та законного висновку про наявність підстав для передачі справи за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги адвоката Яковенко Інни Миколаївни в інтересах ОСОБА_1 та скасування оскаржуваної ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Розгляд справи не закінчено, тому питання про розподіл судових витрат не вирішується.
Керуючись статтями   292,   294,   308,   312,   315, 316 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу адвоката Яковенко Інни Миколаївни в інтересах ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2020 року у справі №855/30/20 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Судді                                                                                          В. М. Соколов 

                                                                                          А. Г. Загороднюк
                                                                                                                                                                                                                                      О. В. Калашнікова