ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ                                      
16 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/125/20
Провадження № 11-172заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В.,  Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2020 року (суддя Кашпур О. В.) в адміністративній справі № 9901/125/20 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ; Рада) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання прийняти закон та
ВСТАНОВИЛА:
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції із позовом, у якому просив:
визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо неприйняття закону України про опис таких державних символів України, як Державний Прапор України та Державний Герб України, і порядок їх використання згідно з вимогами статті 20 Конституції України;
зобов`язати прийняти закон України про опис таких державних символів України, як Державний Прапор України та Державний Герб України, і порядок їх використання згідно з вимогами статті 20 Конституції України. 
Прояв протиправності дій Ради вбачав у тому, що ні точний опис Державного Прапора України та Державного Герба України, ні порядок їх використання не встановлені законом, прийняття якого є виключною компетенцією ВРУ. А це не лише позбавляє можливості органи державної влади, органи місцевого самоврядування, громадян України, серед них й позивача, використовувати ці державні символи в установленому законом порядку, а й взагалі ставить під сумнів реальне існування цих державних символів та можливість захищати їх від наруги чи безпідставного використання.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 травня 2020 року відмовив у відкритті провадження у справі. З посиланням на пункт 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд дійшов висновку про те, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Своє рішення мотивував тим, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. ВРУ при розгляді та прийнятті законів не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності. У свою чергу, це дає підстави вважати, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання незаконними законів. 
Варто наголосити на тому, що у своєму рішенні суд першої інстанції не рекомендував позивачу звертатися за захистом до того суду, який має повноваження на вирішення питань про конституційність законів та інших правових актів Ради. 
3. Позивач ОСОБА_1 не примирився із зазначеним судовим рішенням і подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2020 року та задовольнити позовні вимоги. 
Прохання мотивує тим, що суд неправильно застосував норми права й дійшов хибного висновку про непідсудність його позову суду адміністративної юрисдикції. 
Стверджує, що гарантоване Конституцією України право оскаржити в суді будь-які рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, посадових і службових осіб робить можливим оскарження ним невиконання ВРУ делегованих повноважень. У зв`язку з викладеним вважає, що суд не дослідив усіх обставин справи та прийняв рішення, чим порушив права позивача на справедливий суд.
4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 червня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2020 року та ухвалою від 02 липня 2020 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
У відзиві на апеляційну скаргу позивача ВРУ просить залишити скаргу без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2020 року - без змін.
Погоджуючись із висновком суду першої інстанції, виснувала, що визначені Основним Законом України функції законотворення ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. Здійснюючи повноваження законотворчості по відношенню до тих суб`єктів, прав, свобод та інтересів, яких стосуються прийняті нею закони, Рада не відповідає поняттю суб`єкта владних повноважень, що виключає можливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства у зв`язку з відсутністю предмета судового захисту.
5. Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й направити справу на новий розгляд, з огляду на таке.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Ради, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення контрольних функцій Ради. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети ВРУ, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
6. Відповідно до частини першої статті 147 Основного Закону України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.
Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
7. У зв`язку з наведеним Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 13 травня 2020 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що вирішення позовних вимог ОСОБА_1 є таким, що не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
8. Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ВРУ, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що захисту адміністративним судом підлягають фактично порушені права особи в публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.
Як згадано вище, питання законотворчої діяльності ВРУ, зокрема й в аспекті вимог, порушених у скарзі позивача, не відносяться до сфери управлінських відносин суб`єкта владних повноважень, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
9. Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.
10. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що по суті суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому підстав для втручання й скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2020 року немає.
Керуючись статтями 266, 292, 311, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2020 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     М. І. Гриців
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                            Л. М. Лобойко
Т. О. Анцупова                                           Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна                                             О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук                                          В. В. Пророк
Ю. Л. Власов                                              Л. І. Рогач
Д. А. Гудима                                               О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна                                            О. С. Ткачук
О. С. Золотніков                                        В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв                                                О. Г. Яновська