ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 727/6304/17
адміністративне провадження № К/9901/52766/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання дій протиправними, визнання недійсним та скасування розпорядження, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2018 року (суд у складі колегії: головуючого судді - Матохнюка Д.Б., суддів: Боровицького О. А. Полотнянка Ю.П.) у справі №727/6304/17

І СУТЬ СПОРУ
1.          У червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича , третя особа на стороні відповідача - ОСОБА_2 , в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
-визнати протиправними дії Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича щодо призначення ОСОБА_2 на посаду директора департаменту житлово-комунального господарства міської ради без проведення конкурсного відбору кандидата на заміщення цієї посади;
- визнати недійсним та скасувати розпорядження Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича №500-К від 22 травня 2017 року.
2.          Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем грубо порушено конституційне право позивача на доступ до служби в органах місцевого самоврядування, надавши при цьому перевагу ОСОБА_2 . Також, зазначив про те, посада директора житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради відноситься до четвертої категорії посад в органах місцевого самоврядування, тоді як ОСОБА_2 до призначення на спірну посаду займав посаду, яка відноситься до п`ятої категорії. Тобто, в даному випадку відповідачем безпідставно застосовано норми ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», оскільки відбулось не переведення на рівнозначну чи нижчу посаду, а призначення на вищу, що можливе лише за результатами конкурсу.
3.          Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 30 січня 2018 року відмовлено у задоволенні позовних вимог.
4.          Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2018 року скасовано Рішення Шевченківського районного суду м. Чернівці від 30 січня 2018 року та прийнято нове, яким позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
Визнано протиправними дії Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича щодо призначення ОСОБА_2 на посаду директора департаменту житлово-комунального господарства міської ради без проведення конкурсного відбору кандидата на заміщення цієї посади.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича №500-К від 22 травня 2017 року.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 понесені ним судові витрати в сумі 3200,00 грн. 
5.          Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції,  Чернівецький міський голова Каспрук Олексій Павлович звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
6.          Позивач відзиву на касаційну скаргу не подавав.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7.          19 травня 2017 року розпорядженням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. №495-К ОСОБА_2 , на підставі його заяви від 16 травня 2017 року та подання начальника патронатної служби Чернівецької міської ради від 17 травня 2017 року, призначено на посаду радника Чернівецького міського голови.
8.          Також, 19 травня 2017 року розпорядженням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. №497-К, за поданням директора департаменту житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради Погореного С., на підставі заяви ОСОБА_2 , внесено доповнення до кадрового резерву міської ради на 2017 рік, яким ОСОБА_2 зараховано до кадрового резерву департаменту житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради як такого, що перебуває на посаді радника Чернівецького міського голови.
9.           На наступний робочий день - 22 травня 2017 року розпорядженням Каспрука О.П. №500-К ОСОБА_2 призначено на посаду директора департаменту житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради з 23 травня 2017 року в порядку переведення з посади радника Чернівецького міського голови (як такого, що перебуває в кадровому резерві). 

ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10.            Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач належними та допустимими доказами довів правомірність своїх дій при прийнятті оскаржуваного розпорядження.
11.           Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції дійшов висновку, що призначенню на посаду начальника департаменту житлово-комунального господарства органу місцевого самоврядування має передувати проведення конкурсу, а тому, призначаючи ОСОБА_2 на вказану посаду без проведення відповідач діяв поза межами своїх повноважень.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12.          У касаційній скарзі касатор вказав, що норми Закону України «Про державну службу України» не поширюються на спірні правовідносини, оскільки суперечать нормам Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»    в частині, що передбачає можливість просування по службі посадової особи міської ради, зарахованої до кадрового резерву, за рішенням міського голови поза конкурсом.
13.           Касатор також вказав, що суд апеляційної інстанції під час розгляду справи не забезпечив явку в судове засідання третьої особи - ОСОБА_2 , чим порушив його права та охоронювані законом інтереси в даній справі.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
14.           Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
15.           Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
16.          Конституцією України визначено основні права і свободи людини і громадянина та гарантії їх дотримання і захисту, зокрема: усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними і непорушними (стаття 21); конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (стаття 22); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
17.          Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38); кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності (стаття 43); конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 64); кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (стаття 68).
18.          Статтею 8 Конституції України встановлено, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
19.          Так, Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року № 2493-III (далі - Закон № 2493-III) регулює  правові,  організаційні,  матеріальні  та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.
20.           Статтею 1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України,  які займають посади в органах місцевого самоврядування,  що спрямована  на  реалізацію територіальною  громадою  свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
21.          За правилами статті 2 цього Закону посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в   органах  місцевого  самоврядування,  має  відповідні  посадові повноваження   щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і  отримує  заробітну  плату  за рахунок місцевого бюджету.
22.           При цьому, статтею 3 Закону № 2493-III визначено, що посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади,  на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
23.          Право на службу в органах місцевого самоврядування законодавчо закріплено також у ст. 5 Закону № 2493-III, якою визначено, що таке право мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території. На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою.
24.          Водночас ст. 10 Закону № 2493-III визначено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється: на посади керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.
У разі необхідності, за згодою сторін, посадова особа місцевого самоврядування може бути переведена на рівнозначну чи нижчу посаду або посаду радника чи консультанта без конкурсного відбору.
25.           З аналізу вищезазначених правових норм вбачається, що на посаду до органу місцевого самоврядування особа може бути прийнята шляхом виборів, на конкурсній основі та в іншому порядку, який прямо передбачений законом.
26.           Пунктами 1.1., 1.4. Положення про Департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради, затвердженого рішенням міської ради VІI скликання від 12.04.2017 року  №  677, визначено, що Департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради (надалі - Департамент), є виконавчим органом Чернівецької міської ради. 
Департамент є юридичною особою, має самостійний баланс,  печатку із зображенням Державного Герба України й своїм найменуванням та інші  печатки, штампи, бланки із своїм найменуванням, відповідні  рахунки в територіальному відділенні Державної казначейської служби України та уповноваженого банку.
27.           Пунктом 5.1. зазначеного вище Положення передбачено, що Департамент очолює директор Департаменту, який призначається на посаду та звільняється з посади  Чернівецьким міським головою за погодженням із заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів.
28.           Як встановлено судами попередніх інстанцій, 22 травня 2017 року розпорядженням Чернівецького міського голови Каспрука О.П. №500-К ОСОБА_2 призначено на посаду директора департаменту житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради з 23 травня 2017 року в порядку переведення з посади радника Чернівецького міського голови (як такого, що перебуває в кадровому резерві).
29.           При цьому, підставою для звернення до суду з даним позовом стала незгода позивача - ОСОБА_1 із зазначеним вище розпорядженням.
30.          При цьому, обґрунтовуючи позовні вимоги,   ОСОБА_1 зазначив про те, що оскаржуване розпорядження Чернівецького міського голови Каспрука О.П. №500-К від 22 травня 2017 року порушило його конституційне право на доступ до служби в органах місцевого самоврядування. 
31.           При цьому, зі змісту позовної заяви та оскаржуваних судових рішень не є можливим встановити, яким чином спірне розпорядження порушило права позивача на доступ до служби у Чернівецькій міській раді. Позивачем не надано будь-яких доказів того, що призначення ОСОБА_2 на посаду директора департаменту житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради призвело до обмеження позивача у праві на зайняття вказаної посади. 
32.           Колегія суддів Верховного Суду в контексті зазначеного вважає за необхідне звернути увагу на наступне. 
33.           Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
34.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
35.          У пункті 8 частини першої статті 4 КАС України встановлено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
36.          Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
37.          Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника.
38.          У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;  д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.
Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.
39.          Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
40.          Право на судовий захист не є абсолютним. Звертаючись до суду з позовом щодо законності правового акта суб`єкта владних повноважень індивідуального характеру та дій, спрямованих на прийняття такого акта, позивач також повинен пояснити, які правові наслідки безпосередньо для нього породжує оскаржене рішення суб`єкта владних повноважень та дії/бездіяльність, які передують його прийняттю. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.
41.          Оскаржуване розпорядження  розпорядження Чернівецького міського голови Каспрука О.П. №500-К від 22 травня 2017 року про призначення ОСОБА_2 на посаду директора департаменту житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради за своєю суттю є актом індивідуальної дії, оскільки стосується конкретної фізичної особи - ОСОБА_2  та породжує права і обов`язки виключно для вказаного суб`єкта.
42.           Відтак, позивачем оскаржується акт індивідуальної дії, який не породжує безпосередньо для нього будь-яких прав чи обов`язків, пов`язаних із його прийняттям, та стосується третьої особи.
43.          При цьому, ОСОБА_1 не навів належних обґрунтувань порушення оскаржуваним рішенням відповідача своїх прав та інтересів, а  також не надав доказів на підтвердження таких порушень, що, в свою чергу, вказує на відсутність підстав для задоволення позову.
44.           Така правова позиція відповідає усталеній практиці Верховного Суду у категорії справ щодо оскарження актів індивідуальної дії. 
45.           Відтак, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову у задоволенні позову.
46.           Частиною першою статті 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
47.          Зважаючи на викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне скасувати постанову суду апеляційної інстанції, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.
48.          Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича задовольнити.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2018 року по справі №727/6304/17 - скасувати. Залишити в силі рішення Шевченківського районного суду м. Чернівці від 30 січня 2018 року.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді                                                                                                        О.В. Калашнікова
                                                                                                           М.В. Білак
                                                                                                  О.А. Губська