ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 132/630/17
адміністративне провадження № К/9901/46308/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 132/630/17
за позовом  ОСОБА_1 до Калинівської міської ради Вінницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання рішення протиправним, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Загороднюка А.Г., суддів: Драчук Т.О. Полотнянка Ю.П., 
в с т а н о в и в :
Позивачка звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Калинівської міської ради від 20 січня 2017 року № 13 "Про затвердження протоколу та рішення постійно діючої узгоджувальної комісії по вибору земельних ділянок для суспільних потреб, будівництва житлових будинків, розміщення малих архітектурних форм та розгляду земельних спорів виконавчого комітету Калинівської міської ради № 12 від 23 грудня 2016 року, щодо ОСОБА_2 ".
Позов обґрунтовано тим, що Калинівська міська рада, всупереч вимогам статті 161 ЗК України, не врахувавши, що ОСОБА_1 оскаржила до суду рішення комісії, оскарженим рішенням від 20 січня 2017 року затвердила рішення узгоджувальної комісії від 23 грудня 2016 року № 12 про надання дозволу ОСОБА_2 на виготовлення технічної документації із землеустрою, щодо встановлення меж земельної ділянки.
Постановою Козятинського міськрайонного суду Вінницької області від 28 листопада 2017 року адміністративний позов задоволено.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року вирішено постанову Козятинського міськрайонного суду Вінницької області від 28 листопада 2017 року скасувати, прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Суди встановили, що рішенням постійно діючої узгоджувальної комісії по вибору земельних ділянок для суспільних потреб, будівництва житлових будинків, розміщення малих архітектурних форм та розгляду земельних спорів виконавчого комітету Калинівської міської ради, складеним на підставі протоколу № 12 від 23 грудня 2016 року, дозволено ОСОБА_2 виготовлення свідоцтв на право власності на земельні ділянки в АДРЕСА_1 , без підпису акту прийому-передачі межових знаків на зберігання з сусіднім землекористувачем гр. ОСОБА_1 .
Дане рішення прийнято на підставі поданої ОСОБА_2 заяви від 09 листопада 2016 року про повторний розгляд на узгоджувальній комісії питання про можливість видачі свідоцтва про право власності на земельну ділянку площею 0,2295 га, з них 0,10 га для обслуговування житлового будинку і 0,1295 га для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 .
23 грудня 2016 року ОСОБА_1 подала заяву до Калинівської міської ради Вінницької області про відкладення розгляду питання про приватизацію земельної ділянки громадянкою ОСОБА_2 у зв`язку з порушенням її прав та оскарженням даного рішення узгоджувальної комісії від 23 грудня 2016 року до суду.
16 січня 2017 року позивачем подано до суду позов про визнання протиправним та скасування рішення постійно діючої узгоджувальної комісії від 23 грудня 2016 року.
Про намір звернутися до суду із позовом про оскарження рішення постійно діючої узгоджувальної комісії, ОСОБА_1 попередила Калинівську міську раду шляхом надання заяви 23 грудня 2016 року.
20 січня 2017 року Калинівською міською радою затверджено рішення узгоджувальної комісії № 12 від 23 грудня 2016 року про надання дозволу ОСОБА_2 на виготовлення технічної документації із землеустрою, щодо встановлення меж земельної ділянки в АДРЕСА_1 , про що свідчить рішення № 13 від 20 січня 2017 року.
Не погоджуючись з вищевказаним рішенням, позивач звернулась до суду з адміністративним позовом.
Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги входив з того, що всупереч вимогам статті 161 ЗК України, не врахувавши, що ОСОБА_1 оскаржила до суду рішення комісії, Калинівська міська рада 20 січня 2017 року оскарженим рішенням затвердила рішення узгоджувальної комісії від 23 грудня 2016 року № 12 про надання дозволу ОСОБА_2 на виготовлення технічної документації із землеустрою, щодо встановлення меж земельної ділянки в АДРЕСА_1 .
Натомість, суд апеляційної інстанції виходив з того, що нормою частини 1 статті 161 Земельного кодексу України передбачається саме призупинення виконання рішення органу місцевого самоврядування, а не зупинення його дії, як зазначив у своєму рішенні суд першої інстанції. Поняття "призупинення виконання рішення" та "зупинення дії рішення" не є тотожними та породжують різні юридичні наслідки. Таким чином, оскарження рішення узгоджувальної комісії не перешкоджає розгляду Калинівською міською радою питання щодо надання дозволу ОСОБА_2 на виготовлення технічної документації.
У касаційній скарзі заявлено вимогу про скасування рішення суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
Ухвалюючи рішення у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
З висновками судів не можливо погодитись з огляду на таке.  
Частиною першою статті 158 ЗК України визначено, що земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідно до частини третьої статті 158 ЗК України органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах.
Згідно з частиною п`ятою статті 158 ЗК України у разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, спір вирішується судом.
З аналізу вищенаведених правових норм слідує, що будь-які земельні спори можуть вирішуватись судом, а визначені у наведеній нормі окремі категорії земельних спорів, також і органами місцевого самоврядування або центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. При цьому зацікавленій особі надано право вибору органу, до якого звернутися за вирішенням відповідного спору.
Водночас, зміст частини п`ятої статті 158 ЗК України дає підстави для висновку, що розгляд визначених категорій земельних спорів органами місцевого самоврядування або центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, є альтернативною позасудовою формою вирішення спорів, яка не виключає можливість звернення зацікавленої особи за вирішенням того самого спору у судовому порядку у випадку незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням цих органів.
Наведене дає підстави для правового висновку, що належною формою захисту прав та інтересів власників землі або землекористувачів у разі виникнення земельного спору, розгляд якого попередньо здійснювався органами місцевого самоврядування або центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин відповідно до Глави 25 Земельного кодексу України, але з рішенням яких не погоджується сторона спору, є звернення до відповідного суду із позовом про вирішення такого земельного спору, а не з позовом про оскарження рішення вказаних органів.
Фактичні обставини справи та доводи сторін свідчать, що  між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 виник спір щодо усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою.
Як встановлено, рішенням комісії міської ради дозволено ОСОБА_2 виготовлення свідоцтв на право власності на земельні ділянки без підпису акту прийому-передачі межових знаків на зберігання з сусіднім землекористувачем ОСОБА_1 , а оскарженим у цій справі рішенням ради затверджено вказане рішення комісії.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням ради, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Аналіз зазначених обставин справи дає підстави вважати, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а стосується захисту його приватних інтересів.
Таким чином, позивач, оскаржуючи рішення органу місцевого самоврядування щодо вирішення земельного спору, обрав неналежний спосіб захисту своїх прав. 
Правила визначення компетенції судів щодо розгляду цивільних справ передбачено в статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій): суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Аналогічну норму закріплено й у частині першій статті 19 ЦПК України (у редакції Закону № 2147-VІІІ від 03 жовтня 2017 року).
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі й обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, тоді як визначальним принципом цивільного судочинства є змагальність сторін.
Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Аналіз змісту статті 15 ЦПК України та статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій) у сукупності дає підстави для висновку, що під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.
За таких обставин суд касаційної інстанції вважає, що звернення позивача пов`язане із захистом своїх прав у земельному спорі з третьою особою щодо усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою, а відтак розгляд цієї справи підлягає в порядку цивільного судочинства як такої, у якій відсутні ознаки публічно-правового спору. 
Аналогічний правовий висновок щодо юрисдикції подібних спорів висловлено у Постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі № 583/2715/16-ц.
З огляду на викладене зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів, а отже, відповідно до пункту 1 частини першої  статті 238 КАС  провадження у цій справі належить закрити.
Тому відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 та частини першої статті 354 КАС ухвалені у цій справі в порядку адміністративного судочинства судові рішення підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю.
Керуючись статтями 343, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2018 року та постанову Козятинського міськрайонного суду Вінницької області від 28 листопада 2017 року скасувати.
Провадження в справі № 132/630/17 за позовом  ОСОБА_1 до Калинівської міської ради Вінницької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання рішення протиправним, закрити.
Роз`яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства, відтак він має право звернутися протягом 10  днів з дня отримання відповідної постанови до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді | Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук