ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 160/7819/19
адміністративне провадження № К/9901/30406/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Конєва С.О. від 19 серпня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В., Добродняк І.Ю. від 03 жовтня 2019 року,
у справі № 160/7819/19
за позовом ОСОБА_1 
до Підгородненської міської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, 
третя особа: ОСОБА_2 , 
про визнання протиправним та скасування рішення від 17 квітня 2018 року №483Н-ХХХІХ/VІІ, зобов`язання вчинити певні дії, 
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Підгородненської міської ради Дніпровського району Дніпропетровської області (далі також - відповідач) за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору ОСОБА_2 , в якому просив: 
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 17 квітня 2018 року №483Н-ХХХІХ/VІІ про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення технічної документації щодо передачі земельної ділянки в оренду по фактичному розміщенню торговельно-виставочного комплексу за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,4981 га;
- зобов`язати відповідача прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для подальшої передачі земельної ділянки в оренду по фактичному розміщенню торговельно-виставочного комплексу за адресою: АДРЕСА_1, площею 0,4981 га.
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі № 160/7819/19, оскільки справа не належить до розгляду в порядку адміністративного судочинства.
3. 01 листопада 2019 року позивачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від                19 серпня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2018 року у справі № 160/7819/19, в якій просить такі скасувати, а справу повернути для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між  суддями від 04 листопада 2019 року для розгляду цієї справи визначено колегію суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О. та Коваленко Н.В.
5. Ухвалою Верховного Суду від 11 листопада 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №160/7819/19.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач у квітні 2018 року звернувся із заявою до Підгородненської міської ради Дніпровського району Дніпропетровської області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для подальшої її передачі в оренду, місце розташування: АДРЕСА_1, площею 0,4981 га, кадастровий номер: 1221411000:02:046:0056, цільове використання: для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
7. Рішенням Підгородненської міської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 17 квітня 2018 року №4834-XXXIX/VII відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення технічної документації щодо передачі земельної ділянки в оренду за місцем фактичного розміщення торговельно-виставочного комплексу за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,4981 га (кадастровий номер: 1221411000:02:046:0056) у зв`язку з попереднім рішенням Підгородненської міської ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 08 грудня 2017 року №437н-XXXIX/VII «Про надання дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки комунальної власності», яким надано дозвіл на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки комунальної власності Підгородненський міський раді.
8. Зі змісту доданої до позову Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборони відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна вбачається, що співкористувачем земельної ділянки за кадастровим номером: 1221411000:02:046:0056 на рівні з позивачем є також і ОСОБА_2 
9. З оскаржуваним рішенням та бездіяльністю відповідача позивач пов`язує порушення його права на отримання у користування земельної ділянки для розміщення торговельно-виставочного комплексу за рахунок земель комунальної власності.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відмовляючи у відкритті провадження в справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що вказаний спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки він не є публічно-правовим. Спір стосується цивільного майнового права щодо користування (володіння) однією і тією ж земельною ділянкою з одним і тим же кадастровим номером 1221411000:02:046:0056 позивачем, ОСОБА_2 та Підгородненською міською радою, відтак повинен розглядатись за правилами цивільного судочинства.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. ОСОБА_1 у касаційній скарзі не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій, оскільки вони є необґрунтованими, незаконними та ухваленими з порушенням норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є одним з етапів процесу отримання права власності чи користування (право оренди) на земельну ділянку. Отримання такого дозволу не гарантує особі набуття такого права, тому що сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Таким чином, правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки позивач не набув права користування спірною земельною ділянкою, а лише мав пріоритетне право на отримання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі, як власника об`єкту нерухомості розташованого на цій ділянці. 
12. Відзиву на касаційну скаргу від відповідача та третьої особи не надходило, що відповідно до статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм права судами попередніх інстанцій та дійшов таких висновків.
14. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
15. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб.    Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
16. Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
17. Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
18. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Пунктами 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
20. Відповідно до частин 1, 3 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
21. Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
22. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
23. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
24. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
25. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
26. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
27. Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі №813/1076/17 та від 14 листопада 2018 року у справі №817/986/17.
28. Натомість відповідно до положень статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ здійснюється в порядку іншого судочинства.
29. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач звернувся із заявою до Підгородненської міської ради Дніпровського району Дніпропетровської області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для подальшої її передачі в оренду, місце розташування: АДРЕСА_1, площею 0,4981 га, кадастровий номер: 1221411000:02:046:0056, цільове використання: для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
30. За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
31. Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
32. У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина 2 статті 123 ЗК України).
33. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
34. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186 ЗК України.
35. Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
36. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина 15 статті 123 ЗК України).
37. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування (оренду) громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. 
38. Отримання особою дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про її передання у власність чи у користування. А скасування рішення про надання відповідного дозволу не є порушенням речового права, якщо тільки немає обставин, які свідчать про наявність у цієї особи або інших заінтересованих осіб речових прав щодо такої земельної ділянки.
39. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 206/4712/17.
40. Як встановлено судами попередніх інстанцій, зі змісту Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборони відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна вбачається, що співкористувачем земельної ділянки за кадастровим номером: 1221411000:02:046:0056 на рівні з позивачем є також і гр. ОСОБА_2 
41. Таким чином, суд першої та апеляційної інстанцій вірно встановили наявність у позивача та іншої заінтересованої особи ( ОСОБА_2 ) речових прав на земельну ділянку за кадастровим номером: 1221411000:02:046:0056, зокрема факту її забудови, на якій розміщено торговельно-виставочний комплекс за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,4981 га, який перебуває у спільній власності позивача та ОСОБА_2 
42. Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанцій, що позивач у даній справі виступає рівноправним суб`єктом земельних відносин, який заперечує право ОСОБА_2 на спірну земельну ділянку.
43. Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
44. Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що, у даному випадку, цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
45. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
46. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 квітня 2018 року у справі №761/33504/14-а, від 18 квітня 2018 року у справі № 802/950/17-а та від 03 жовтня 2018 року у справі № 2-а-299/10.
47. Посилання скаржника на правові позиції, які викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 16 січня 2019 року у справі № 361/2562/16-а, від 23 січня 2019 року у справі № 308/10112/16-а, від 27 березня 2019 року у справі № 206/4712/17, колегія суддів відхиляє, оскільки у таких встановлена відсутність існуючого речового права позивачів та інших осіб на земельну ділянку, зокрема і факту її забудови.
48. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
49. Згідно із частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
50. Оскільки оскаржувані судові рішення прийняті судом першої та апеляційної інстанцій з додержанням норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
51. Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2019 року залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                           І.В. Желєзний
Суддя                                                                                                     Я.О. Берназюк
Суддя                                                                                                                     Н.В. Коваленко