ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 вересня 2020 року 
м. Київ

Справа №  920/603/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Студенець В.І. - головуючий, судді: Огороднік К.М., Пєсков В.Г.

за участю секретаря судового засідання:  Натаріної О.О.

розглянувши касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Гідромашбуд"

на постанову Північного апеляційного господарського суду
(головуючий - Суліма В.В. судді: Майданевич А.Г., Руденко М.А.)
від 14.11.2019
у справі № 920/603/18
за позовом Заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Гідромашбуд"
про стягнення збитків, завданих державі внаслідок порушення вимог природоохоронного законодавства,

за участю представників учасників справи:
прокурора - Готка Ю.О.
позивача - не з`явилися
відповідача  - не з`явилися
ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. Заступник прокурора Сумської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області звернувся до Господарського суду Сумської області із позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Гідромашбуд" (далі - ТОВ "Гідромашбуд") про стягнення збитків в сумі 343   141,30 грн, завданих державі внаслідок порушення вимог природоохоронного законодавства, а саме понаднормових викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, здійснених у період з 01.01.2016 по 31.12.2017.
1.2. В обґрунтування позовних вимог прокурор посилається на те, що за результатами перевірки ТОВ "Гідромашбуд" Державною екологічною інспекцією у Сумській області нараховані збитки державі, обумовлені наднормативними викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря у розмірі 343   141,30 грн, які на даний час залишаються не відшкодованими. Державна екологічна інспекція звернулася до прокуратури Сумської області з листом №1165/09-15 від 17.04.2018 щодо вжиття заходів представницького характеру відносно ТОВ "Гідромашбуд". Враховуючи те, що Державною екологічною інспекцією заходи щодо стягнення з ТОВ "Гідромашбуд" в судовому порядку вказаних збитків не вжито, що свідчить про неналежний захист інспекцією законних інтересів держави та відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для вжиття прокурором заходів представницького характеру та пред`явлення відповідного позову.
2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.1. Ухвалою Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 у справі №920/603/18 позов Заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
2.2. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 14.11.2019 ухвалу Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 у справі №920/603/18 скасовано та направлено справу до Господарського суду Сумської області для подальшого розгляду.

2.3. Господарськими судами встановлено такі фактичні обставини справи:
- спір стосується стягнення збитків, завданих державі внаслідок порушення вимог природоохоронного законодавства (надмірний викид в атмосферне повітря забруднюючих речовин без відповідного дозволу);
- в обґрунтування підстав представництва прокурора в суді, заступник прокурора Сумської області, посилаючись на статтю 23 Закону України "Про прокуратуру" зазначає, що заходи щодо стягнення з відповідача в судовому порядку збитків не вжито, що свідчить про неналежний захист інспекцією законних інтересів держави та відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для вжиття прокурором заходів представницького характеру та пред`явлення відповідного позову; 
- відповідно до частини третьої статті 16 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій;
- згідно з пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;
- пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію у Сумській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 12.12.2011 №136 встановлено, що Державна екологічна інспекція у Сумській області (далі - Держекоінспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, який діє у складі Держекоінспекції України і їй підпорядковується;
- Державна екологічна інспекція у Сумській області є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах;
-        за результатами перевірки ТОВ "Гідромашбуд" Державною екологічною інспекцією у Сумській області нараховані збитки державі, обумовлені наднормативними викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря у розмірі 343   141,30 грн;
- Державна екологічна інспекція у Сумській області 17.04.2018 звернулася з листом №1165/09-15 до Прокуратури Сумської області щодо вжиття заходів представницького характеру, оскільки інспекція не мала наміру самостійно звертатися за захистом державних інтересів до суду;
- також на адресу позивача направлялися відповідні листи в порядку встановленому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" від 16.07.2018 за №05/1-491вих.18 та від 03.08.2018 за №05/1-526вих.18 щодо підготовки позову в інтересах Державної екологічної інспекції у Сумській області;
- враховуючи, що позивачем не було вжито достатніх та належних заходів до стягнення збитків, оскільки відповідний позов до суду пред`явлено не було, внаслідок чого державні інтереси залишаються незахищеними і на даний час збитки не стягнуті до спеціальних фондів Державного бюджету України, з позовом до суду звернувся заступник прокурора Сумської області. 
2.4. Залишаючи без розгляду позовну заяву заступника прокурора Сумської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області, місцевий господарський суд зазначив, що Державна екологічна інспекція у Сумській області, в особі якої в інтересах держави звернувся заступник прокурора Сумської області з даним позовом до суду, має підстави і можливість для самостійного захисту інтересів держави. Саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, недостатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва. Проте місцевим господарським судом встановлено, що доказів неналежного виконання повноважень Державною екологічною інспекцією у Сумській області, наприклад рішень про притягнення посадових осіб вказаного державного органу до відповідальності за бездіяльність, прокурором не надано. 
З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов висновку, що у даній справі відсутні передбачені законом виключні випадки, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, а твердження заступника прокурора Сумської області, що Державна екологічна інспекція у Сумській області неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави не підтверджено належними доказами.
2.5. Скасовуючи ухвалу місцевого суду, суд апеляційної інстанції мотивував постанову  тим, що Державною екологічною інспекцією у Сумській області не було вжито достатніх та належних заходів до стягнення збитків, оскільки відповідний позов до суду пред`явлено не було, внаслідок чого державні інтереси залишаються незахищеними і на даний час збитки не стягнуті до спеціальних фондів Державного бюджету України. Підставою реалізації Прокуратурою представницьких функцій у даному випадку стала усвідомлена пасивна поведінка уповноваженого суб`єкта владних повноважень, тобто нездійснення ним захисту інтересів держави. При цьому судом апеляційної інстанції встановлено, що прокуратурою були дотримані вимоги статті 23 Закону України "Про прокуратуру" в частині попереднього повідомлення суб`єкта владних повноважень про звернення з позовною заявою та наведені підстави для звернення з позовом до суду.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

3.1. Не погоджуючись з постановою Північного апеляційного господарського суду від 14.11.2019, ТОВ "Гідромашбуд" подало касаційну скаргу, в якій просить оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції скасувати повністю та залишити в силі ухвалу Господарського суду Сумської області від 18.04.2019.

3.2. Узагальнені доводи касаційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Гідромашбуд":

- судом апеляційної інстанції невірно застосовані норми матеріального права, а саме пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру";

- судом апеляційної інстанції під час прийняття судового рішення не були враховані позиції Верховного Суду щодо права прокурора на звернення до суду в разі, коли уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження з захисту прав держави;

- ухвала Господарського суду Сумської області від 18.04.2019 узгоджується з правовими висновками Верховного Суду, зокрема, викладеними у постановах від 21.12.2018 у справі №922/901/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 16.04.2019 у справі № 925/650/18, від 17.04.2019 у справі №923/560/18, від 18.04.2019 у справі №913/299/18.

4. Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій з посиланням на норми права, яким керувався суд

4.1. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 

4.2. Зазначене конституційне положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

4.3. Стаття 1311 Конституції України передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

4.4. Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

4.5. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

4.6. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором,  вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо про причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.  

Частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду). 

Відповідні правові висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/19/, які відповідно до частини четвертої статті 236 Господарського процесуального кодексу України суд враховує при виборі і застосуванні норми права у спірних правовідносинах. 

4.7. У даній справі Господарський суд Сумської області 18.04.2019 постановив ухвалу, якою позовну заяву заступника прокурора Сумської області залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України з посиланням на те, що прокуратурою не обґрунтовано наявності підстав для здійснення такого представництва інтересів держави в суді.

4.8. Північний апеляційний господарський суд, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та передаючи справу № 920/603/18 до Господарського суду Сумської області виходив з того, що на виконання частин третьої - п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" заступник прокурора при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Державною екологічною службою у Сумській області, яка не вжила і не планувала вживати заходів до стягнення збитків, про що вона повідомила прокуратуру відповідним листом (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що бездіяльність позивача завдає істотної шкоди інтересам держави, оскільки державні інтереси залишаються незахищеними і на даний час збитки не стягнуті до спеціальних фондів Державного бюджету України, тобто навів підстави для звернення з позовом.

4.9. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №755/10947/17 зазначено, що незалежно від того чи перераховані усі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду. Тому посилання ТОВ "Гідромашбуд" на правові позиції у справах №922/901/17, №927/246/18, №925/650/18, №923/560/18, №913/299/18, які Велика Палата Верховного Суду, урегульовуючи розбіжності уточнила у справі №912/2385/18, не підлягають врахуванню.

Інші доводи, викладені в касаційній скарзі ТОВ "Гідромашбуд", колегія суддів вважає необґрунтованими, з огляду на те, що вони не спростовують висновків суду апеляційної інстанцій.

5. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

5.1. Відповідно до частини першої статті 309 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

5.2. З урахуванням меж перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що постанова суду апеляційної інстанції прийнята з додержанням норм матеріального і процесуального права, підстав для її зміни чи скасування немає.

6. Судові витрати

6.1. З огляду на те, що Верховний Суд залишає касаційну скаргу без задоволення, судові витрати, пов`язані з розглядом справи у суді касаційної інстанції, покладаються на ТОВ "Гідромашбуд".

Керуючись статтями 236, 238, 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Гідромашбуд"  залишити без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 14.11.2019 у справі №   920/603/18 залишити без змін.

2. Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.

Головуючий                                                                                                    В. Студенець

Судді                                                                                                                К. Огороднік 

                                                                                                                               В. Пєсков