ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 805/2035/17-а
адміністративне провадження № К/9901/32096/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №805/2035/17-а
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, третя особа - Волноваська районна державна адміністрація Донецької області, про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року (суд у складі колегії: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В.)  

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, в якому просив:
1.1. визнати дії відповідача щодо розгляду проекту землеустрою відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства позивачу неправомірними та такими, що не відповідають чинному законодавству;
1.2. зобов`язати посадових осіб відповідача при прийнятті рішення про затвердження проекту відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення на території Свободненської сільської ради Волноваського району Донецької області позивачу діяти у спосіб, прямо передбачений приписами статей 118 та 123 Земельного кодексу України, а саме - прийняти відповідне рішення або надати вмотивовану відмову.
2. Позовна заява мотивована тим, що відповідач не виконує приписи діючого законодавства України, а саме - статтю 50 Закону України «Про землеустрій». 
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. Постановою Донецького   окружного   адміністративного суду від 19 липня 2017 року у справі № 805/2035/17-а позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено у повному обсязі.
4. Визнано неправомірними дії Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області щодо необґрунтованого розгляду проекту землеустрою відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства ОСОБА_1 , викладеного у листі від 12 грудня 2016 року № Г-5230/0-3539/6-16.
5. Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області прийняти рішення або надати вмотивовану відмову ОСОБА_1 щодо затвердження проекту відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення на території Свободненської сільської ради Волноваського району Донецької області з урахуванням приписів статей 118 та 123 Земельного кодексу України.   
6. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що  у разі подання відповідному органу виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка погоджена у встановленому порядку, та відповідно, узгоджується з вимогами законів і прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, такий орган, фактично, зобов`язаний затвердити поданий йому проект землеустрою (у разі відсутності необхідності отримання документів, необхідність яких передбачена частинами 7-9 статті 123 ЗК України). Відтак, дії відповідача щодо неналежного розгляду проекту землеустрою відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства ОСОБА_1 є неправомірними, а порушене право позивача підлягає поновленню шляхом зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області прийняти рішення або надати вмотивовану відмову ОСОБА_1 щодо затвердження проекту відведення земельної ділянки в оренду.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
7. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року скасовано постанову Донецького   окружного   адміністративного суду від 19 липня 2017 року та прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
8. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області згідно вимог діючого законодавства та на виконання судового рішення надало ОСОБА_1 вмотивовану відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення на території Свободненської сільської ради Волноваського району Донецької області. 

Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся до  Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
10. Касаційна скарга аргументована тим, що відповідач не прийняв жодного визначеного законом рішення за результатами розгляду його заяви про затвердження проекту відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства. Лист відповідача від 12 грудня 2016 року за вих. № Г-5230/0-3539/6-16, на думку касатора, не може вважатися рішенням суб`єкта владних повноважень.
11. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою. 
12. 06 лютого 2018 року справу в порядку, передбаченому підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діє з 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) передано до Верховного Суду. 
13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.02.2018 року для розгляду даної справи визначено склад колегії суддів: Анцупова Т.О. - головуючий суддя, судді: Стародуб О.П., Кравчук В.М.
14. У зв`язку із обранням до складу Великої Палати Верховного Суду судді-доповідача  Анцупової Т.О. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі №805/2035/17-а. 
15. Відповідно до повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стрелець Т.Г., судді: Рибачук А.І., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
16. Відповідач надав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ
17. У 2012 році позивач звернувся до голови Волноваської РДА з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду терміном на 49 років, загальною площею   рілля 50, 0 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва з метою створення фермерського господарства на території Свободненської сільської ради (а.с. 18).
18. Розпорядженням Волноваської районної державної адміністрації від 21.12.2012 року № 864 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства (а.с. 36).
19. Розпорядженням голови районної державної адміністрації від 04.06.2013 року № 244 внесено зміни до розпорядження голови райдержадміністрації від 21.12.2012 року № 864, виклавши перший пункт розпорядження у наступній редакції: « 1. Надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 50, 2034 га рілля в оренду терміном на 49 років для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення Свободненської сільської ради, розташованих за межами населеного пункту» на підставі заяви позивача (а.с. 17, 19).
20. У 2013 році позивач звернувся до інжеренера-землевпорядника ОСОБА_2 , яка розробила відповідний проект землеустрою (а.с. 16).
21. Відділ Держземагенства у Волноваському районі Донецької області погодив проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства на території Свободненської сільської ради Волноваського району Донецької області за умов дотримання вимог Земельного кодексу України, Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Закону України «Про охорону земель». Кінцеві умови передачі (відведення) земельної ділянки визначаються наказом Головного управління Держземагенства у Донецькій області. Висновок дійсний протягом трьох років (а.с. 30-31).
22. Зазначена земельна ділянка внесена до Державного земельного кадастру 23.08.2013 року за номером 1421587600:02:000:0337 (а.с. 7).
23. Позивач у лютому 2014 року звернувся до Головного управління Держземагенства у Донецькій області щодо отримання рішення про затвердження проекту землеустрою зазначеної ділянки.
24. Листом Головного управління Держземагенства у Донецькій області від 14.02.2014 року № 19-5-0.53-917/2-14 «Про розгляд проекту землеустрою» останній пропонує ОСОБА_1 , враховуючи ст. 122 Земельного кодексу України (у редакції Закону України «Про внесення змін   до   деяких   законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та   комунальної   власності»   від 06.09.2012 року № 5245-VI), привести дані проекту землеустрою у відповідність до розпорядження голови Волноваської райдержадміністрації від 21.12.2012 року № 864.
25. Крім того, зауважує, що у пояснювальній записці вказати номер та дату договору на виконання робіт, уточнити закони і нормативні акти, які використані при складанні проекту; суміжники потребують уточнення з урахуванням форми власності; у проекті не відображена форма власності земель; на плані відведення зазначити межі земель запасу; акт прийомки -передачі межових знаків на зберігання привести у відповідність до Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 року № 376; у витязі з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 23.08.2013 року лінійні проміри між поворотними точками № 16-18 меж земельної ділянки не відповідають даним проекту землеустрою; у висновку відділу Держземагенства у Волноваському районі Донецької області дані щодо нормативної грошової оцінки земельної ділянки потребують уточнення; площі земельної ділянки, зазначені в агрохімічних паспортах потребують уточнення відповідно до проекту (а.с. 12).
26. З листа Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 05.10.2015 року № 19-5-7777.71-1218/19-15 вбачається, що зауваження до проекту землеустрою, викладені у листі Головного управління від 14.02.2014 року № 19-5-0.53-917/2-14, не усунені та звертає увагу на те, що згідно п. 2 розпорядження голови Волноваської районної державної адміністрації від 21.12.2012 року № 864, строк дії дозволу на розробку проекту землеустрою сплинув. Таким чином, проект землеустрою повертається на доопрацювання (а.с. 13).
27. Листом Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 22.12.2015 року № I-391/0-220/6-15 «Про розгляд проекту землеустрою» останній за результатами повторного розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 в оренду на 49 років для ведення фермерського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення на території Свободненської сільської ради, Волноваського району, Донецької області повідомляє, що зауваження по проекту землеустрою, викладені у листах Головного управління від 14.02.2014 року № 19-5-0.53-917/2-14 та від 05.10.2015 року № 19-5-7777.71-1218/19-15 усунені не в повному обсязі. Підготувати відповідне рішення про передачу гр. ОСОБА_1 у користування земельної ділянки з дотриманням вимог діючого законодавства не представляється можливим (а.с. 14).
28. 12 грудня 2016 року за вихідним № Г-5230/0-3539/6-16 відповідач повторно розглянув проект землеустрою, в якому повідомив позивача, що зауваження по проекту землеустрою, викладені у листі Головного управління від 22 грудня 2015 року № Г-391/0-220/6-15 усунуті не в повному обсязі. Враховуючи викладене, відповідач зазначив, що у нього відсутні правові підстави щодо затвердження поданого проекту землеустрою, у зв`язку з чим проект землеустрою повертається (а.с. 15, 119).
29. Наказом Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 01 квітня 2016 року № 306-СГ надано гр. ОСОБА_3 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, що перебуває у запасі в оренду строком на 7 років на території Свободненської сільської ради Волноваського району Донецької області (а.с. 114).
30. Згідно наказу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 19 травня 2017 року № 1106-СГ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_3 в оренду для ведення фермерського господарства із земель державної власності сільськогосподарського призначення, що перебувають у запасі, на території Свободненської сільської ради Волноваського району Донецької області за межами населених пунктів та надано гр. ОСОБА_3 в оренду земельну ділянку площею 49, 4888 га строком на 7 років, в тому числі площею ріллі 49, 4888 га. Кадастровий номер 1421587600:02:000:0337 (а.с. 63).
31. Між гр. ОСОБА_3 та Головним у правлінням Держгеокадастру у Донецькій області укладено договір землі від 23.05.2017 року № 1166-сг. Договір пройшов державну реєстрацію та його укладено на 7 років.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
33. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
34. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
35. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
36. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
37. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
38. Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України; в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).
39. Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
40. За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
За змістом положень ст. 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або в користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Згідно із ч.ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України передача безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства здійснюється на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Як установлено ч. 9 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч. 10 ст. 118 ЗК України).      
41. Матеріалами справи встановлено, що на час звернення позивача до суду з цим позовом бажана ним земельна ділянка (кадастровий номер 1421587600:02:000:0337) згідно наказу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 19 травня 2017 року № 1106-СГ надана гр. ОСОБА_3 в оренду земельну ділянку строком на 7 років.
Між гр. ОСОБА_3 та Головним у правлінням Держгеокадастру у Донецькій області укладено договір оренди землі від 23.05.2017 року № 1166-сг. Договір пройшов державну реєстрацію.
Таким чином, на момент розгляду даної справи виникає ситуація, коли вирішення питання щодо погодження відповідачем проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства виходить за рамки адміністративних правовідносин, оскільки земельна ділянка, яку бажає отримати позивач, уже передана в оренду третій особі - ОСОБА_3 .
Відтак, належним способом захисту порушених прав позивача, в даному випадку, буде оскарження в судовому порядку рішення відповідача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_3 в оренду для ведення фермерського господарства від 19 травня 2017 року № 1106-СГ, договору оренди землі від 23.05.2017 року № 1166-сг та скасування його державної реєстрації.
При цьому, перевірка правомірності дій відповідача стосовно розгляду клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства  (кадастровий номер 1421587600:02:000:0337) має надаватися судом при вирішенні спору стосовно правомірності набуття   ОСОБА_3 права оренди на вказану земельну ділянку.
Вказані обставини унеможливлюють подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору, а є підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відтак, даний спір має приватноправовий характер, а саме - є спором позивача та третьої особи щодо права оренди земельної ділянки.
Враховуючи предмет спірних правовідносини, колегія суддів дійшла висновку, що даний спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
42. Статтею 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС України. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
43. Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
2. Постанову Донецького   окружного   адміністративного суду від 19 липня 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року по справі №805/2035/17-а - скасувати.
3. Провадження у справі №805/2035/17-а за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, третя особа - Волноваська районна державна адміністрація Донецької області, про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити певні дії - закрити.
4. Роз`яснити ОСОБА_1 , що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції цивільного суду.
5. Роз`яснити   ОСОБА_1 його право протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       А.І. Рибачук
                                                                      Л.В. Тацій