ОКРЕМА ДУМКА

01 жовтня 2020 року 
Київ
справа №9901/606/19
адміністративне провадження №П/9901/606/19

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України, вважаю за необхідне викласти свою окрему думку у цій справі.
У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Президента України, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича щодо не встановлення порядку особистого прийому громадян;
- зобов`язати Президента України Зеленського Володимира Олександровича провести особистий прийом ОСОБА_1 протягом 30 днів з моменту набрання судовим рішенням законної сили;
- встановити Президенту України Зеленському Володимиру Олександровичу строк у 30 днів з дня набрання судовим рішенням законної сили для подання звіту про виконання постанови.

Рішенням від 24.09.2020 в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено в повному обсязі.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд в рішенні дійшов, зокрема, наступних висновків:
<…>
21. Стаття 23 Закону України «Про звернення громадян» визначає, що Президент України, як вища посадова особа, здійснює прийом у встановленому ним порядку.
22. Суд уважає, що стаття 23 Закону № 393/96-ВР є спеціальною нормою яка встановлює особливий порядок прийому громадян вищими посадовими особами, у тому числі Президентом України.
23. Такий висновок слідує з того, що норми статті 22 Закону України «Про звернення громадян» містять загальні положення стосовно порядку особистого прийому керівниками та іншими посадовими особами органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. Зазначена стаття окреслює питання часу прийому, хто його визначає, та порядку доведення графіку прийому громадян. Тобто, норми статті 22 щодо встановлення графіку прийому, його доведення, реєстрації та повідомлення результатів звернення повинні дотримуватися усіма суб`єктами які здійснюють прийом громадян.
24. Проте, стаття 23 Закону України «Про звернення громадян» таких норм не містить а тільки виокремлює з усього кола осіб, які повинні здійснювати прийом, вищих посадових осіб держави (Президента України, Голову Верховної Ради України, Прем`єр-міністра України) та передбачає, що такі особи мають встановити певний порядок прийому громадян.
25. Крім того, у статті 22 Закону України «Про звернення громадян йдеться про здійснення «особистого прийому» а у статті 23 Закону України «Про звернення громадян» уживається термін «прийом», який повинен установити у цьому випадку Президент України.
26. Тобто, особливість статті 23 Закону України «Про звернення громадян» полягає у тому, що прийом громадян Президентом України проводиться у встановленому ним (Президентом України) порядку.
27. За таких обставин колегія суддів уважає помилковим посилання позивача на статтю 22 Закону України «Про звернення громадян», яка встановлює порядок особистого прийому керівниками та іншими посадовими особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян зобов`язані проводити особистий прийом громадян.<…>
30. Суд уважає, що на день звернення до Президента, отримання відповіді та звернення до суду, порядок прийому громадян, встановлений Президентом України, існував.
<…>
34. Підпунктом 22 пункту 4 Положення про Офіс Президента України встановлено, що Офіс Президента України відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об`єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем.
35. На підставі викладеного, Суд дійшов висновку, що саме на Офіс Президента України покладено завдання організації прийому громадян, які звертаються до Президента України, та розгляду їхніх звернень у відповідності до Положення про Офіс Президента України, затвердженого Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436.
36. Згідно з установленим Порядком прийому громадян, який затверджений Розпорядженням Керівника Офісу Президента України від 15 серпня 2019 року № 51 особистий прийом громадян в Офісі проводиться працівниками Департаменту з питань звернень громадян з понеділка по четвер з 9.00 до 13.00 та з 13.45 до 17.00, у п`ятницю - з 9.00 до 13.00 та з 13.45 до 16.00, в суботу - з 9.00 до 13.00, крім святкових та неробочих днів.
37. Тобто, Президентом України встановлений (як це передбачено статтею 23 Закону 393/96-ВР) порядок, відповідно до якого прийом громадян здійснюється через Офіс Президента України.
38. Зазначені обставини повністю спростовують доводи позивача стосовно відсутності на його думку нормативно врегульованого порядку та механізму проведення особистого прийому громадян Президентом України, що нібито порушує передбачене статтею 40 Конституції України право позивача на особисте звернення.<…>
40. Колегія суддів уважає, що оскільки стаття 23 Закону України «Про звернення громадян» по-перше: не містить обов`язку для Президента України встановлювати такий порядок прийому осіб, який передбачає, безпосередню участь Президента України у спілкуванні з особою, по-друге: Президентом України встановлений порядок прийому громадян як-то передбачено статтею 23 Закону України «Про звернення громадян», то за таких обставин позовні вимоги, які полягають у визнанні протиправною бездіяльності Президента України встановити порядок прийому задоволенню не підлягають.
<…>
З вказаними висновками не можу погодитись з наведених нижче міркувань.
Статтею 40 Конституції України передбачено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Відповідно до преамбули Закону України «Про звернення громадян» №393/96-ВР цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності,  для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (частина перша статті 3 Закону №393/96-ВР).
Звернення може бути усним чи письмовим (частина четверта статті 5 Закону №393/96-ВР).
Усне звернення викладається громадянином на особистому прийомі або за допомогою засобів телефонного зв`язку через визначені контактні центри, телефонні "гарячі лінії" та записується (реєструється) посадовою особою (частина п`ята статті 5 Закону №393/96-ВР).
Таким чином, з системного аналізу наведених норм Закону №393/96-ВР висновується, що особистий прийом громадян є формою для подання особою усного звернення органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненні питань, з метою забезпечення альтернативних до письмової форми звернення механізмів реалізації кожною людиною своїх прав і свобод, а також їх відстоювання, захист та відновлення у разі порушення. 
При цьому, у системному взаємозв`язку ч. 5 ст. 5 та ч. 1 ст. 22 Закону №393/96-ВР, забезпечення особі можливості подати звернення на особистому прийомі, на відміну від інших можливих форм його скерування, є обов`язком для адресатів цих звернень.
Закон №393/96-ВР не містить достатньої кількості положень, які б централізовано визначали порядок організації особистого прийому громадян для подання звернень, відносячи регулювання порядку прийому громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, об`єднаннях громадян до компетенції їх керівників (ч. 3 ст. 22 Закону №393/96-ВР), а також вказує у ст. 23 Закону №393/96-ВР, що вищі посадові особи держави - Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем`єр-міністр України - здійснюють прийом у встановленому ними порядку.
Відповідно до цього, визначення таких порядків є обов`язком відповідних органів та посадових осіб, але зміст таких порядків - належить до сфери їх дискреційних повноважень.
Зважаючи на вказане, визначаючи порядок особистого прийому громадян, такий порядок повинен передбачати забезпечення можливості особі звернутись до органу чи посадової особи, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. Відповідно до цього, підміна особистого прийому від імені органу чи відповідної посадової особи в межах діяльності іншого органу, в тому числі, допоміжного, робочого чи консультативного, заміна прийому однієї посадової особи іншою - не допускається.
Разом з тим, враховуючи ту обставину, що Президент України, як глава держави, діє виключно в межах своїх конституційних повноважень (ст. 106 Конституції України), спосіб реалізації яких згідно ч. 2 ст. 6 та ч. 2 ст. 19 Конституції України, передбачені Конституцією та законами України, на особистому прийомі ним  не може бути предметно розглянуто та вирішено відповідне звернення в силу об`єктивних складнощів процедури реалізації повноважень. Відтак, його персональна особиста участь при проведенні прийому не має обов`язкового значення, і він може уповноважити відповідних посадових осіб, в тому числі посадових осіб допоміжного органу - Офісу Президента України, щодо проведення особистого прийому для безпосереднього подання усних чи письмових звернень громадянами.
В той же час, згідно з ч. 2 ст. 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Тому в деяких випадках, коли звернення стосується сфери конституційних повноважень Президента, або якщо звернення подане певною категорією осіб, наприклад у випадках передбачених ч. 2 ст. 14, ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Закону №393/96-ВР, його розгляд та вирішення повинен відбуватись Президентом України особисто.
Отже, підсумовуючи наведене, можна зробити висновок, що ст. 23 Закону №393/96-ВР встановлює обов`язок вищих посадових осіб держави - Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем`єр-міністра України створити умови для реалізації конституційного права громадян на особисте звернення до органів державної влади та їх посадових осіб, затвердивши відповідні порядки особистого прийому громадян є їхнім обов`язком, визначеним, але зміст таких порядків - належить до сфери дискреційних повноважень, зокрема, Президента України. 
Також не можу погодитись з висновками викладеними в пунктах 34 - 37 Рішення Верховного Суду у цій справі, в яких вказано, що президентом виконано свій обов`язок визначений ст. 23 Закону №393/96-ВР щодо встановлення порядку прийому громадян, з посиланням на пп. 22 п. 4 «Положення про Офіс Президента України», затвердженого Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436 та «Порядок організації та проведення особистого прийому громадян посадовими особами Офісу Президента України», затверджений Розпорядженням Керівника Офісу Президента України №51 від 15.08.2019.
Так підпунктом 22 пункту 4 Положення про Офіс Президента України передбачено, що Офіс Президента України відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об`єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем.
Тобто, вказаною нормою визначено функцію Офісу Президента щодо здійснення організації прийому громадян, які звертаються до Президента України, проте не визначено порядку такого прийому, в тому числі і уповноваженими Президентом України посадовими особами Офісу Президента України.
Не можна також вважати виконанням обов`язку, визначеного ст. 23 Закону №393/96-ВР, і затвердження Розпорядженням Керівника Офісу Президента України №51 від 15.08.2019 «Порядку організації та проведення особистого прийому громадян посадовими особами Офісу Президента України», оскільки як зазначалося вище згідно з ч. 2 ст. 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.
За наведених обставин, вважаю, що статтею 23 Закону №393/96-ВР встановлено обов`язок Президента України, як вищої посадової особи, з метою реалізації конституційного права громадян на особисте звернення до органів державної влади та їх посадових осіб, встановити (затвердити) порядок особистого прийому громадян, проте визначивши його зміст в межах своєї дискреції на власний розсуд (в тому числі шляхом уповноваження на здійснення безпосереднього прийому громадян посадових осіб Офісу Президента України).
Отже невстановлення (не затвердження) Президентом України такого порядку прийому громадян є його бездіяльністю, в зв`язку з чим позовні вимоги ОСОБА_1 слід було частково задовольнити, визнавши протиправною бездіяльність Президента України щодо невстановлення порядку особистого прийому громадян, передбаченого статтею 23 Закону України «Про звернення громадян».

...........................
А.В. Жук,
Суддя Верховного Суду