ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 160/3653/20
адміністративне провадження № К/9901/17474/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О.,  Коваленко Н.В., 
розглянув у попередньому судовому засіданні 
касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Серьогіна О.В. від 08 квітня 2020 року
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Мельника В.В., Сафронової С.В., Чепурнова Д.В. від 03 червня 2020 року 
у справі №160/3653/20 
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до державного реєстратора Чаплинської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області Єрмолая Ростислава Володимировича
треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 
про визнання бездіяльності протиправною, 
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2020 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом до Державного реєстратора Чаплинської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області Єрмолая Р.В. (далі також - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень Державного реєстратора Чаплинської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області Єрмолая Р.В. щодо не перевірки на відсутність суперечностей між заявленими йому гр. ОСОБА_3 вимогами у поданій заяві про розірвання договору емфітевзису № 1 від 29 травня 2018 року, та відомостями про речові права на нерухоме майно, що містяться у Державному реєстрі прав, де зареєстровано договір емфітевзису № 09/04/18 від 26 квітня 2018 року;
- визнати протиправними дії суб`єкта владних повноважень Державного реєстратора Чаплинської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області Єрмолая Р.В. щодо порушення вимог п. 5 ч. 1 ст. 24 Закону України "Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" в частині того, що при наявних суперечностях між заявленими 29 жовтня 2018 року громадянином ОСОБА_3 та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно із кадастровим номером 1221487000:01:001:0129, державний реєстратор Єрмолай Р.В. провів державну реєстрацію припинення (розірвання) іншого речового права.
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2020 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі №160/3653/20.
3. 14 липня 2020 року позивачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року у справі №160/3653/20, у які просить такі скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 липня 2020 року для розгляду цієї справи визначено колегію суддів у складі головуючого судді Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
5. Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі №160/3653/20.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що спір у даній справі є цивільно-правовим і не пов`язаний з діями суб`єктів владних повноважень при здійсненні ними владних управлінських функцій, а тому не є публічно-правовим спором. Справа не відноситься до адміністративної юрисдикції та повинна розглядатися у порядку цивільного судочинства на підставі вимог частини 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Позивач у касаційній скарзі не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій, оскільки вони, на його думку, є необґрунтованими, незаконними та ухваленими з порушенням норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що предметом спору є протиправна бездіяльність та протиправні дії державного реєстратора Єрмолая Р.В. , як посадової особи органу державної  влади в частині порушення ним вимог Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» при проведенні державної реєстрації припинення (розірвання) іншого речового права, а саме договору емфітевзису від 26 квітня 2018 року №09/04/18. Вимоги позову не спрямовані на зміну цивільних прав позивача, а тому такий повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне. 
9. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
10. Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
11. Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
12. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
13. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
14. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
15. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
16. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово викладала висновки щодо питання предметної юрисдикції у спорах, що виникли з подібних правовідносин.
17. Зокрема, у постанові від 29 травня 2019 року №815/4063/15 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що правовідносини у сфері державної реєстрації виникають виключно між суб`єктом звернення за вчиненням реєстраційних дій як власником або володільцем майна та державним реєстратором як суб`єктом, уповноваженим на здійснення реєстраційних дій. При цьому правовідносини, які виникають між цими суб`єктами, носять публічний характер, оскільки мають на меті підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно.
18. Разом з тим, якщо внаслідок посвідчення набуття, переходу або припинення речового права особою шляхом вчинення певних реєстраційних дій на майно порушуються права та/або інтереси інших осіб публічного або приватного права, то правовідносини втрачають публічний характер.
19. Оскільки метою оскарження реєстраційних дій особою, яка вважає, що вчиненими стосовно власника або володільця майна реєстраційними діями порушено її права та/або інтереси, є припинення такого набутого речового права, то спір набуває приватноправового характеру.
20. Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, якщо позивач не був заявником стосовно оскаржуваних ним реєстраційних дій, які були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного рішення, запису в державному реєстрі прав, вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийнято оспорене рішення, здійснено оспорений запис.
21. Натомість, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17).
22. Як встановлено судом першої та апеляційної інстанцій, позивач обґрунтовує свої вимоги тим, що відповідачем допущено бездіяльність щодо не перевірки на відсутність суперечностей між заявленими гр. ОСОБА_3 вимогами у поданій заяві про розірвання договору емфітевзису від 29 травня 2018 року № 1 та відомостями про речові права на нерухоме майно, що містяться у Державному реєстрі прав, де зареєстровано договір емфітевзису від 26 квітня 2018 року №09/04/18, а також вказав на те, що відповідачем вчинено дії, якими порушено вимоги пункту 5 частини 1 статті 23. Закону України «Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» в частині того, що при наявних суперечностях між заявленими 29 жовтня 2018 року гр. ОСОБА_3 та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно із кадастровим номером 1221487000:01:001:0129, державний реєстратор Єрмолай Р.В. провів державну реєстрацію припинення (розірвання) іншого речового права, а саме договору емфітевзису 09/04/18.
24. Відповідно до пункту першого частини 1 статті 2 Закону України «Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
25. Реєстраційна справа - сукупність документів, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документів, сформованих у процесі проведення таких реєстраційних дій, що зберігаються у паперовій та електронній формі. Реєстраційна дія - державна реєстрація прав, внесення змін до записів Державного реєстру прав, скасування державної реєстрації прав, а також інші дії, що здійснюються в Державному реєстрі прав, крім надання інформації з Державного реєстру прав (пункти 8, 9 частини 1 статті 2 Закону України «Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»).
26. Частиною 1 статті 10 Закону України «Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» передбачено, що державним реєстратором є: 1) громадянин України, який має вищу освіту за спеціальністю правознавство, відповідає кваліфікаційним вимогам, встановленим Міністерством юстиції України, та перебуває у трудових відносинах з суб`єктом державної реєстрації прав; 2) нотаріус; 3) державний виконавець, приватний виконавець - у разі державної реєстрації обтяжень, накладених під час примусового виконання рішень відповідно до закону, а також у разі державної реєстрації припинення іпотеки у зв`язку з придбанням (передачею) за результатом прилюдних торгів (аукціонів) нерухомого майна, що є предметом іпотеки.
27. Згідно з пунктом 1 частини 3 статті 10 Закону України «Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державний реєстратор встановлює відповідність заявлених прав і поданих/отриманих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов`язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом; відповідність повноважень особи, яка подає документи для державної реєстрації прав; відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Державному реєстрі прав, відомостям, що містяться у поданих/отриманих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов`язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає реєстрації.
28. Державний реєстратор перевіряє документи на наявність підстав для проведення реєстраційних дій, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення (пункт 2 частини 3 статті 10 Закону України «Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»).
29. У пункті 5 частини 3 статті 10 та у статті 11 Закону України «Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» вказано, що державний реєстратор відкриває та/або закриває розділи в Державному реєстрі прав, вносить до відкритого розділу або спеціального розділу Державного реєстру прав відповідні відомості про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів таких прав; самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації прав. При цьому втручання будь-яких осіб, у тому числі державних органів, у діяльність державного реєстратора забороняється.
30. Відповідно до частин 2 - 3 статті 13 Закону України «Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» на кожний об`єкт нерухомого майна під час проведення державної реєстрації права власності на нього вперше у Державному реєстрі прав відкривається новий розділ та формується реєстраційна справа, присвоюється реєстраційний номер об`єкту нерухомого майна. Розділ Державного реєстру прав складається з чотирьох частин, які містять відомості про: 1) нерухоме майно; 2) право власності та суб`єкта (суб`єктів) цього права; 3) інші речові права та суб`єкта (суб`єктів) цих прав; 4) обтяження прав на нерухоме майно та суб`єкта (суб`єктів) цих обтяжень. У разі відсутності відкритого на об`єкт нерухомого майна розділу у Державному реєстрі прав відомості про інші речові права та суб`єкта (суб`єктів) цих прав, обтяження прав на нерухоме майно та суб`єкта (суб`єктів) цих прав вносяться до спеціального розділу Державного реєстру прав, крім випадків, коли така державна реєстрація проводиться одночасно з державною реєстрацією права власності. Після відкриття на об`єкт нерухомого майна розділу у Державному реєстрі прав відомості про інші речові права та суб`єкта (суб`єктів) цих прав, обтяження прав на нерухоме майно та суб`єкта (суб`єктів) цих обтяжень переносяться до такого розділу.
31. Частиною 1 статті 24 Закону України «Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» передбачено вичерпний перелік підстав для відмови у державній реєстрації прав.
32. Пунктом 5 частини 1 статті 24 Закону України «Про державну реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» підставою для відмови в державній реєстрації прав є наявні суперечності між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями.
33. Позивач фактично обґрунтував позовні вимоги наявністю у нього права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (власником якої є гр. ОСОБА_2 ) на підставі договору емфітевзису від 26 квітня 2018 року №09/04/18, реєстрація якого в подальшому була скасована державним реєстратором на підставі заяви представника ОСОБА_2 , а саме гр. ОСОБА_3 , який діяв на підставі довіреності від 18 жовтня 2019 року.
34. Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що спір, у даному випадку, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, провівши державну реєстрацію припинення (розірвання) речового права, а саме договору емфітевзису від 26 квітня 2018 року №09/04/18, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем.
35. Оскільки позивач не був заявником стосовно оскаржуваних реєстраційних дій, тобто останні були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються окрім вимог про скасування оспорюваних рішень також вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких прийняті оспорювані рішення.
36. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі № 822/53/18.
37. Отже, спір у цій справі не є публічно-правовим, оскільки пов`язаний із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо права користування земельною ділянкою. Такий спір має приватноправовий характер. З огляду на суб`єктний склад сторін спору він має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
38. Схожа правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 04 квітня 2018 року у справі № 817/1048/16, від 18 квітня 2018 року у справі №804/1001/16, від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, від 23 січня 2019 року у справі № 821/1297/17 під час розгляду спорів у подібних правовідносинах.
39. Відповідно до частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
40.Згідно із частиною 1 статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. 
41. Частиною першою статті 19 ЦПК України установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
42. Ураховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі. Оскільки спір у справі не є публічно-правовим, то має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
43. Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
44. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
45. Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
46. В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
47. Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина 1 статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини 1 статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
48. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина 2 статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина 1 статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
49. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права на ефективний судовий захист.
50. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
51. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
52. Враховуючи те, що судові рішення прийняті з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правові висновки судів першої та апеляційної інстанцій скаржник не спростував, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 .
53. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення, ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 квітня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року  - без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           І.В. Желєзний
Суддя                                                                                                               Я.О. Берназюк
Суддя                                                                                                                             Н.В. Коваленко