ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 липня 2020 року 
м. Київ
справа №823/647/17
адміністративне провадження №К/9901/21779/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
 
розглянувши в порядку письмового провадження  касаційну скаргу Управління Держпраці у Черкаській області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року (колегія суддів: Губська О.А., Парінов А.Б., Беспалов О.О.) у справі за позовом сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «ПродКомерс» до управління Держпраці у Черкаській області про визнання незаконною постанови,
ВСТАНОВИВ:
Позивач звернувся до суду з позовом до управління Держпраці у Черкаській області (далі - відповідач), в якому просив визнати незаконною постанову відповідача від 30.03.2017 № 23-23-82/0264-162 про накладення штрафу.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 травня 2017 року скасовано. Прийнято нову постанову, якою позов задоволено. 
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач  подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суб`єкт господарювання, який використовує найману працю, несе відповідальність, передбачену ст. 265 КЗпП України, незалежно від усунення виявлених перевіркою порушень, погодившись із доводами відповідача про те, що ні Кодексом законів про працю України, ні Порядком № 509, який визначає процедуру накладення штрафів за ст. 265 КЗпП України не передбачено звільнення юридичних та фізичних осіб - підприємців від відповідальності, встановленої зазначеною вище статтею, у разі виконання вимог припису про усунення виявлених порушень. Вказує, що перевірку  проведено у відповідності до Порядку № 390 на підставі звернення ГУПФУ в Черкаській області. Також вказує на відсутність підстав стягнення з відповідача судового збору у зв`язку зі звільненням від його сплати Законом України «Про судовий збір».
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 серпня  2017  року   відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Справу передано до Верховного Суду.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга не  підлягає   задоволенню   з таких підстав.
Судами встановлено, що на підставі листа Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області від 27.02.2017 № 1986/04-01 та додатку № 1 Управління Держпраці у Черкаській області було повідомлено, що СТОВ "Продкомерс" у грудні 2016 року було працівникам нараховано заробітну плату у розмірі менше мінімальної. На підставі згоди Департаменту з питань праці Державної служби України з питань праці на проведення позапланових перевірок за інформацією ПФУ, відповідно до наказу Управління Держпраці у Черкаській області від 03.03.2017 № 38-Н "Про проведення позапланових перевірок", а також направлення від 03.03.2017 № 472 на проведення позапланової перевірки СТОВ "Продкомерс" відповідачем у період з 13.03.2017 по 14.03.2017 було проведено перевірку зазначеного суб`єкта господарювання щодо додержання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування.
За результатами перевірки складено акт від 14.03.2017 № 23-23-82/0264, відповідно до якого інспектором встановлено, зокрема, порушення товариством вимог статей 95, 115, 116 КЗпП України, статей 21, 24 Закону України "Про оплату праці", та у зв`язку з виявленими порушеннями законодавства про працю винесено припис від 14.03.2017 № 23-23-82/0264-0118 про усунення виявлених порушень.
Одночасно із винесенням припису, інспектором складено протокол від 14.03.2017     № 23-23-82/0167 про вчинення бухгалтером підприємства ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 41 КУпАП, який відповідно до вимог ст. 257 КУпАП надіслано до Черкаського районного суду Черкаської області.
Постановою Черкаського районного суду Черкаської області від 05.04.2017 (набрала законної сили 18.04.2017) бухгалтера ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 41 КУпАП.
30.03.2017 заступником начальника Управління Держпраці у Черкаській області Жарковою М.В. винесено постанову № 23-23-82/0264-162 про накладення на позивача штрафу у розмірі 32000,00 грн. на підставі абзацу 4 частини 2 статті 265 КЗпП України.
Вважаючи вказану постанову незаконною, позивач звернувся до суду.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд попередньої інстанції мотивував своє рішення тим, що суб`єкт господарювання, який використовує найману працю, несе відповідальність, передбачену ст. 265 КЗпП України, незалежно від усунення виявлених перевіркою порушень, оскільки в розумінні ч. 3 ст. 265 КЗпП України така відповідальність не належить до адміністративно - господарських санкцій, які спрямовані на припинення правопорушення суб`єкта господарювання та ліквідацію його наслідків, а є фінансовими санкціями - засобом випливу на порушника, що спрямований на недопущення повторення виявлених порушень у майбутньому.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, апеляційний суд дійшов висновку, що перевірку проведено за відсутності підстав, передбачених в Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Крім того, суд дійшов висновку, що порушення позивачем усунене, що виключає притягнення до відповідальності.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 № 96 (далі - Положення № 96) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений Наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012  № 390 (далі - Порядок №390)
Відповідно до пункту 3 1 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012  № 390 (далі - Порядок №390) інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.
Відповідно до статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов`язкової звітності, поданих суб`єктом господарювання;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);
обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;
неподання у встановлений термін суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України.
За пунктом 2 Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна «законодавство» від 09 липня 1998 року № 12-рп/98 Конституція України значно розширила коло питань суспільного життя, що визначаються чи встановлюються виключно законами України як актами вищої після Конституції України юридичної сили в системі нормативно-правових актів. 
Відповідач в касаційній скарзі посилається на те, що перевірку проведено за наявності для цього визначених законодавством підстав, з огляду на положення абз. 4 п. 3 Порядку № 390, в силу яких позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. 
Поряд із цим, у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» або у іншому Законі, як акті аналогічної юридичної сили, такої підстави для проведення позапланової перевірки, як за зверненням юридичної особи не передбачено.
Відтак, суд доходить висновку, що в розумінні  Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна «законодавство» від 09 липня 1998 року № 12-рп/98  Порядок № 390 не може застосуватись всупереч  Закону N 877-V, встановлюючи додаткову підставу для проведення перевірки, що заборонено безпосередньо положеннями ч. 2 ст. 6 цього Закону.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що  порядок проведення заходів зі здійснення державного нагляду (контролю), в тому числі щодо підстав його проведення, повинен відбуватись з дотриманням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», про що зазначено також у абз. 3 п. 3 Порядку № 390.
Відповідно до принципів законності та заснованості на законі (стаття 19 Конституції України), відповідач - Головне управління Держпраці у Черкаській області зобов`язане діяти винятково на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 3 передбачено, що одним із принципів  державного нагляду  є  здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
Суд, проаналізувавши статтю 6 Закону, робить висновок, що відповідач при фактичному здійсненні такої перевірки вийшов за межі своїх повноважень наданих йому Законом, оскільки стаття 6 Закону містить вичерпний перелік підстав для проведення позапланових перевірок контролюючими органами.
Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду  у справі  №805/3137/17-а.
Колегія суддів вказує, що підставою для проведення перевірки стало надходження повідомлення від ГУПФУ в Черкаській області, проте  вказане повідомлення не можна співставити  з будь якою підставою для проведення позапланової перевірки, передбачених ст. 6 Закону. 
Крім того, згідно частини сьомої  статті 4 Закону  у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
Суд не приймає посилання на Конвенцію Міжнародної організації праці №129 1969 року про інспекцію праці у сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 08.09.2004 №1986-IV, оскільки вказана Конвенція містить декларативні принципи забезпечення дотримання права на працю у сільському господарстві, а не визначає  конкретно порядок проведення перевірок, який лежить в площині національного законодавства.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновками суду  апеляційної інстанції , що правові підстави для проведення позапланової перевірки - відсутні, а тому постанова про накладення стягнення  підлягає скасуванню.
Щодо посилань на відсутність підстав для стягнення з відповідача судових витрат колегія суддів зазначає наступне.
За правилами п. 20 ч. 1 ст. 5 цього ж Закону від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях звільняються центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, структурні підрозділи виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад, на які покладені функції із здійснення контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
Колегія суддів вказує, що орган Держпраці звільнений від сплати судового збору     за подання ним     заяв, скарг до суду, тощо, проте не звільнений від обов`язку відшкодування судових витрат, що поніс позивач через оскарження протиправних рішень суб`єкта владних повноважень.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Держпраці у Черкаській області залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2017 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                             А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                         С.Г. Стеценко

                                                                                                                  Л.В. Тацій