ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 243/9181/16-а
адміністративне провадження № К/9901/22372/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Смоковича М.І.,  Шевцової Н.В., 
 
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Посадової особи Центру надання адміністративних послуг Слов`янської міської ради Світлічного Дмитра Валерійовича,  Посадової особи Центру надання адміністративних послуг Слов`янської міської ради Головаченко Ганни Миколаївни,  Посадової особи Центру надання адміністративних послуг Слов`янської міської ради ОСОБА_5,  Посадової особи Центру надання адміністративних послуг Слов`янської міської ради ОСОБА_4 про встановлення відсутності компетенції у посадових осіб органу місцевого самоврядування, визнання дій протиправними, зобов`язання відшкодувати моральну шкоду ,   провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 06 квітня 2017 року (головуючий суддя - Гусинський М.О.) та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року (головуючий суддя - Ханова Р.Ф., судді - Василенко Л.А., Гайдар А.В.) у справі № 243/9181/16-а.

І. Суть спору
Короткий зміст позовних вимог

09.11.2016 ОСОБА_1 звернулася до Слов`янського міськрайонного суду із адміністративним позовом до посадових осіб Центру надання адміністративних послуг Слов`янської міської ради ОСОБА_2., ОСОБА_3, ОСОБА_5, ОСОБА_4., в якому, з урахуванням вимог заяви від 08.12.2016, просила встановити відсутність компетенції у посадових осіб органу місцевого самоврядування ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_5, ОСОБА_4 , визнати їх дії у відмові видати їй довідку про склад сім`ї протиправними, зобов`язати відшкодувати моральну шкоду: ОСОБА_3 , ОСОБА_5 , ОСОБА_4 в розмірі 2000,00 грн. з кожної, ОСОБА_2 - в розмірі 1000,00 грн.
На обґрунтування позовних вимог указує, що вона є інвалідом І групи. 19.07.2016 за викликом УПСЗН Слов`янської міської ради на автомобілі таксі приїхала до УПСЗН для оформлення субсидії, де з`ясувалося, що її не попередили про необхідність мати при собі довідку про склад сім`ї або зареєстрованих у житловому приміщенні/будинку осіб. Вона на автомобілі таксі (так, як за станом здоров`я вона не може користуватися іншим транспортом) приїхала до приміщення Слов`янської міської ради та звернулася до працівника сектору адміністративних послуг ОСОБА_4 з вимогою надати їй довідку про склад сім`ї, але ОСОБА_4 відмовилась видати їй таку довідку з тих мотивів, що вона не надала будинкову (домову) книгу. Потім вона звернулася до начальниці ОСОБА_4 - ОСОБА_3 , але вона також відмовилася за відсутності будинкової книги видати їй довідку про склад сім`ї. ОСОБА_3 та ОСОБА_4 зазначили про неможливість видати їй довідку без будинкової книги, оскільки їх за це притягнуть до кримінальної відповідальності. Після чого вона звернулася до начальника відділу з ведення реєстраційного обліку місця проживання та місця перебування фізичних осіб ОСОБА_5 з вимогою підтвердити для ОСОБА_4 та ОСОБА_3 те, що вона за місцем свого мешкання зареєстрована одна, але ОСОБА_5 мотивуючи відсутністю у неї будинкової книги відмовилась видати їй цю довідку. Вважає, що ці посадові особи Слов`янської міської ради є некомпетентними, не знають вимог законодавства і безпідставно вимагали від неї наявність у неї будинкової книги, так, як інформація про прописку-виписку є в базі даних цього відділу, оскільки ці дані їм передали з паспортного столу. Вона їм пояснювала, що у неї немає зайвих грошей для того, щоб їхати додому за будинковою книгою, наявність якої для видачі довідки на одну особу не є обов`язковою, але їй було відмовлено. В подальшому, у зв`язку із отриманим з вини цих осіб стресом, тиждень перебувала на лікуванні. Вважає, що своїми неправомірними діями ОСОБА_3 , ОСОБА_5 та ОСОБА_4 завдали їй моральну шкоду, на відшкодування якої просить суд стягнути з кожної з них на власну користь 2000,00 грн. Разом з тим, оскільки ОСОБА_3 , ОСОБА_5 та ОСОБА_4 їй не представилися, то вона 26.07.2016р., коли трохи одужала, зателефонувала до цього відділу виконкому з метою з`ясувати їх прізвища та посади, та розмовляла зі ОСОБА_2 , який відмовив їй в наданні цих даних. Вважає ОСОБА_2 не компетентним, так, як до обов`язків посадової особи входить надання відвідувачам інформації про своє прізвище та посаду, вважає, що ОСОБА_2 своїми діями також заподіяв їй моральну шкоду, розмір якої оцінює в 1000,00 грн. 
Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанцій
Постановою Слов`янського міськрайоного суду Донецької області від 06 квітня 2017 року, яка була залишена без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, позовні вимоги ОСОБА_1 були залишені без задоволення.
Відмовляючи в позовних вимогах суди попередніх інстанцій виходили з того, що спори щодо наявності або відсутності повноважень можливі виключно між суб`єктами владних повноважень. Позивач, звернулась до суду за захистом порушеного права щодо неналежного надання адміністративних послуг. Суб`єктом звернення з позовом про відсутність компетенції і визнання цього факту судом за зверненням громадянина не існує, в цій частини має місце порушення правил підвідомчості. При цьому, суди вказали, що аналіз положень Закону № 5203-VI та Переліку адміністративних послуг, затвердженого рішенням виконавчого комітету Слов`янської міської ради від 15 січня 2014 року № 21, свідчить про відповідність цього переліку вимогам Закону, а тому надання будинкової книги є однією з умов для отримання адміністративної послуги, зокрема, отримання довідки про склад сім`ї або зареєстрованих у житловому приміщенні/будинку осіб. Отже, відсутність протиправних дій відповідачів обумовлює безпідставне відшкодування маральної шкоди.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
15 червня 2017 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 06 квітня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, в якій просив їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. 
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив про неправильне та неповне дослідження доказів судами попередніх інстанцій, неправильне встановлення обставин по справі, застосування норм які не регулюють спірні правовідносини, не застосування норм права, які регулюють обставини справи, а саме, положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів країни щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг» від 10 грудня 2015 року №888-8, норми ст.7 Закону України №5203. Також, скаржник вказав про наявність тяжких наслідків у зв`язку із не створенням відділом реєстрації Реєстру територіальної громади приватного сектора, що призвело до того, що тисячам людей було необхідно з будинковими книгами стояти в нескінченних чергах у вузькому темному коридорі.   
Відповідачі - ОСОБА_4 , ОСОБА_2 , ОСОБА_5 та Центр надання адміністративних послуг Слов`янської міської ради надали до Суду заперечення на касаційну скаргу, в яких посилаючись на правомірність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просили залишити оскаржувані рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Вказували на відсутність порушеного права, а також на те, що спори щодо наявності або відсутності повноважень можливі виключно між суб`єктами владних повноважень.
Ухвалою Верховного Суду від 15 вересня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Позивач є інвалідом І групи. За викликом УТСЗН 19.07.2016р. вона прибула для оформлення субсидії, де з`ясувалося, що її не попередили про необхідність мати при собі довідку про склад сім`ї, внаслідок чого вона приїхала до приміщення Слов`янської міської ради та звернулася до працівника сектору адміністративних послуг з вимогою надати цю довідку в чому їй відмовили через ненадання будинкової (домової) книги. Спроба впевнити працівників Центру видати довідку на одну особу не вдалася.
Наслідками відвідування Центру стало перебування на лікуванні, так, як у неї погіршився стан здоров`я. Позивач доводить, що своїми неправомірними діями    відповідачі завдали їй моральну шкоду.
Факт звернення позивача за довідкою 19.07.2016 відповідачі не заперечують, доводять неможливість видачі довідки без будинкової книги. 
19.07.2016р. ОСОБА_2 перебував у відпустці (а.с. 40) і не міг знати хто саме з працівників відділу відмовив ОСОБА_1 у видачі довідки про склад сім`ї 19.07.2016р. і не міг повідомити їх прізвища та посади, ОСОБА_2 повідомив ОСОБА_1 своє прізвище та посаду та запропонував прийти до відділу, де він надасть допомогу у встановлені прізвищ та посад осіб, які відмовили їй у видачі довідки.
ІІІ.  ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України).
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 ст. 2 КАС України).
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку (ч. 3 ст. 2 КАС України).
Відповідно до п. 8 статті 3 КАС України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.
Частиною другою статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3).
Відповідно до п. 2.1.1. та п. 2.1.2. «Положення про відділ з ведення реєстраційного обліку місця проживання та місця перебування фізичних осіб Слов`янської міської ради», затвердженого рішенням Слов`янської міської ради від 29.07.2016р. № 20-ХІІІ-7, завданням відділу є формування та ведення Реєстру територіальної громади м. Слов`янськ; здійснення реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання/перебування фізичних осіб (а.с. 30-31).
Пунктом 122 Переліку адміністративних послуг, затвердженого рішенням виконавчого комітету Слов`янської міської ради від 15 січня 2014 року № 21 встановлено, що для надання довідки з місця реєстрації (за місцем вимоги; в УПСЗН) необхідно надати наступні документи: заява; будинкова книга, оформлена належним чином; паспорта, зареєстрованих за адресою (оригінал, ксерокопія); свідоцтва про народження дітей, які зареєстровані за адресою (оригінал, ксерокопія); документ, що визначає право власності на домоволодіння (при необхідності).
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 5 Закону України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 року № 5203-VI (далі - Закон № 5203 ) виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги.
Статтею 9 Закону № 5203 встановлений порядок надання адміністративних послуг. Частиною 5, 6 цієї статті визначено, що перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом. Забороняється вимагати від суб`єкта звернення документи або інформацію для надання адміністративної послуги, не передбачені законом.
Згідно пункту 16 частини 7 статті 9 Закону № 5203 для отримання адміністративної послуги суб`єкт звернення у випадках, передбачених законом, подає документи (якщо відомості, що містяться в них, не внесені до відповідних інформаційних баз в обсязі, достатньому для надання адміністративної послуги), зокрема, посвідчення та документи, що підтверджують право громадянина на отримання соціальної допомоги.     
 ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Колегія суддів вказує, що позивачка звернулася до відповідачів з вимогою отримати довідку про склад сім`ї або зареєстрованих у житловому приміщенні/будинку осіб 19.07.2016, тобто, до затвердження 29.07.2016 «Положення про відділ з ведення реєстраційного обліку місця проживання та місця перебування фізичних осіб Слов`янської міської ради». Таким чином, станом на 19.07.2016 Реєстр територіальної громади м. Слов`янськ не був сформований, а видача довідок здійснювалася відповідно до п. 122 Переліку адміністративних послуг, що надаються виконавчими органами Слов`янської міської ради, затвердженому рішенням виконавчого комітету Слов`янської міської ради від 15.01.2014р. № 21, згідно до якого для надання довідки з місця реєстрації - за місцем вимоги необхідно представляти, зокрема, будинкову книгу, оформлену належним чином.

Також, Законом № 5203 обумовлено, що для отримання адміністративної послуги суб`єкт звернення у випадках, передбачених законом, подає документи (якщо відомості, що містяться в них, не внесені до відповідних інформаційних баз в обсязі, достатньому для надання адміністративної послуги), зокрема, посвідчення та документи, що підтверджують право громадянина на отримання соціальної допомоги.

Отже, надання будинкової книги є однією з умов для отримання адміністративної послуги, зокрема, отримання довідки про склад сім`ї або зареєстрованих у житловому приміщенні/будинку осіб. 

Відповідно до пункту шостого частини четвертої статті 105 КАС адміністративний позов може містити вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

За змістом наведених правових норм, під компетенційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. 

Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

У вказаній справі, позивач не є суб`єктом владних повноважень, а отже не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення позову щодо визнання наявності чи відсутність компетенції (повноважень) у відповідачів. 

Можливість мати і здійснювати права і нести обов`язки нерозривно пов`язана із наявністю способів захисту цих прав і інтересів і дієвою процедурою їх застосування.

Статтею 55 Конституції України гарантовано, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Таким чином, позивачем було невірно обрано спосіб захисту порушеного права.

Враховуючи встановлені обставини, Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що спори щодо наявності або відсутності повноважень можливі виключно між суб`єктами владних повноважень.

При цьому, вимоги щодо відшкодування відповідачами моральної шкоди є похідними від встановлення відсутності компетенції у посадових осіб органу місцевого самоврядування та визнання їх дій у відмові видати їй довідку про склад сім`ї протиправними, а отже, стягнення моральної шкоди є безпідставним, а вимоги в цій частині такими, що не підлягають задоволенню.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, Верховний Суд вважає, що ключові аргументи касаційної скарги отримали достатню оцінку.

Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами попередніх інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Ураховуючи наведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу Самбірської об`єднаної державної податкової інспекції ОСОБА_1 - без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

Керуючись статтями 341, 343, 349-354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, 

ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 06 квітня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року у справі № 243/9181/16-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді	Н.А. Данилевич М.І. Смокович   Н.В. Шевцова