Постанова                                                                                                                                                                                                
Іменем України                                                                                         
26 серпня 2020 року
м. Київ
 
справа № 522/10706/18
провадження № 61-626св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
 
головуючого -	Ступак О. В.,	 	
суддів:	Гулейкова І. Ю. (суддя-доповідач), Усика Г. І.,	Погрібного С. О., Яремка В. В.,	
 
учасники справи:
позивач - Одеська міська рада,
відповідачі: ОСОБА_1 , державний реєстратор Єреміївської сільської ради Роздільнянського району Одеської області Демченко Сергій Олександрович,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Одеської міської ради на ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 25 червня                    2018 року у складі судді Бондар В. Я. та постанову Одеського апеляційного суду        від 11 грудня 2018 року у складі колегії суддів: Погорєлової С. О., Таварткіладзе О. М., Заїкіна А. П.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів
 
У червні 2018 року Одеська міська рада звернулася до суду з позовом до            ОСОБА_1 , державного реєстратора Єреміївської сільської ради Роздільнянського району Одеської області Демченка С. О. про знесення об`єкта самочинного будівництва та скасування рішення державного реєстратора, в якому, посилаючись на те, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 , що належить територіальній громаді м. Одеси в особі Одеської міської ради, самовільно зайнята ОСОБА_1 , просила зобов`язати останню знести за власний рахунок об`єкт самочинного будівництва - прибудову до квартири АДРЕСА_2 та скасувати рішення про внесення змін до запису Державного реєстру прав від 07 серпня 2017 року № 36505767, прийняте державним реєстратором прав на нерухоме майно Єреміївської сільської ради Роздільнянського району Одеської області Демченком С. О., а також стягнути з відповідачів судові витрати. Окрім цього, разом із позовною заявою Одеська міська рада подала до суду першої інстанції заяву про забезпечення позову у справі.
Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 25 червня 2018 року у відкритті провадження у справі, з урахуванням статей 149, 151, пункту 1 частини першої статті 186 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) (у редакції станом на дату розгляду судами справи), відмовлено, позовну заяву з додатками до неї повернуто позивачу. Цією ж ухвалою від 25 червня 2018 року заяву Одеської міської ради про забезпечення позову повернуто заявникові.
Суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, на підставі аналізу пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції станом на дату розгляду судами справи), норм Законів України «Про архітектурну діяльність», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», враховуючи предмет позову, дійшов висновку, що спір є публічно-правовим та позовна заява Одеської міської ради підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Щодо заяви про забезпечення позову, то суд вирішив повернути її заявникові, оскільки Одеською міською радою вимоги статей 149, 151 ЦПК України (зокрема вимога щодо внесення пропозицій заявником з приводу зустрічного забезпечення) не виконані.
Постановою Апеляційного суду Одеської області від 11 грудня 2018 року апеляційну скаргу представника Одеської міської ради залишено без задоволення, ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Апеляційний суд погодився із висновком суду першої інстанції про те, що позовна заява Одеської міської ради за предметно-територіальною юрисдикцією підсудна окружному адміністративному суду та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Окрім того, оскільки суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про необхідність відмови у відкритті провадження у справі, то вжиття заходів забезпечення позову у цій справі є недоцільним та має розглядатися тим судом, до юрисдикції якого належить вирішення питання щодо відкриття провадження у справі.
Колегія суддів апеляційного суду зазначила, що доводи апеляційної скарги позивача про те, що спір є цивільно-правовим, так як стосується правомірності набуття відповідачем цивільного права, є необґрунтованими, оскільки у цій справі Одеська міська рада, як суб`єкт владних повноважень, звернулась із позовом про скасування рішення державного реєстратора, тобто оскаржила адміністративно-управлінські функції державного реєстратора, у зв`язку із чим спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст та узагальнюючі доводи касаційної скарги, позиція інших учасників справи
 
У січні 2019 року на адресу Верховного Суду засобами поштового зв`язку надійшла касаційна скарга Одеської міської ради на ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 25 червня 2018 року та постанову Одеського апеляційного суду                від 11 грудня 2018 року, в якій позивач просить скасувати зазначені вище судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.
 
У своїй касаційній скарзі позивач зазначає, що земельна ділянка, на якій частково знаходиться самочинно реконструйований об`єкт нерухомого майна, ОСОБА_1 у власність або в користування Одеською міською радою не надавалась, що свідчить про самовільне зайняття земельної ділянки, яка належить територіальній громаді м. Одеси. Наявність на землях комунальної власності самочинно збудованого об`єкта унеможливлює здійснення володіння, користування та розпорядження територіальною громадою м. Одеси земельною ділянкою, яка знаходиться під відповідним об`єктом.
 
Основною вимогою Одеською міської ради як власника земель комунальної власності територіальної громади м. Одеси є знесення об`єкта самочинного будівництва - прибудови до квартири АДРЕСА_2 , а похідною - скасування рішення про внесення змін до інформації про вищезазначений об`єкт нерухомого майна у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, оскільки її задоволення залежить від задоволення основної вимоги. Однак судами не враховано, що позовні вимоги виникли з однієї підстави - самочинного будівництва, яке стало наслідком реконструкції об`єкта нерухомого майна із фактичним збільшенням геометричних розмірів у плані.
 
Заявник наполягає, що спір є цивільно-правовим, оскільки стосується правомірності набуття відповідачем цивільного права.
 
Окрім цього, висновки судів попередніх інстанцій про те, що Одеська міська рада звернулась із позовом як суб`єкт владних повноважень, мотивуючи свої вимоги порушенням містобудівних норм, є хибними, оскільки підставою позову не є порушення архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, а позивач не є органом державного архітектурно-будівельного контролю у розумінні чинного законодавства та у спірних правовідносинах. Суди безпідставно ототожнили управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, яке є самостійною юридичною особою й учасником судового процесу, та Одеську міську раду, неправильно застосувавши норми Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Законів України «Про архітектурну діяльність», «Про регулювання містобудівної діяльності». Позивач звертає увагу, що у цьому спорі відсутнє вертикальне підпорядкування відповідача-фізичної особи позивачу-виконавчому органу місцевого самоврядування.
 
Також позивач вважає, що суд першої інстанції та апеляційної інстанцій позбавили Одеську міську раду права на розгляд справи судом, установленим законом, що передбачено статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція).
 
У лютому 2019 року представник ОСОБА_1 - ОСОБА_2 засобами поштового зв`язку надіслав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу Одеської міської ради, в якому зазначає про необґрунтованість та безпідставність її доводів, а також про відсутність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень. Інших відзивів на касаційну скаргу Одеської міської ради станом на дату розгляду справи Верховним Судом не надходило.
 
Рух справи в суді касаційної інстанції
 
У січні 2019 року касаційну скаргу Одеської міської ради на ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 25 червня 2018 року та постанову Одеського апеляційного суду від 11 грудня 2018 року передано на розгляд судді-доповідачу ОСОБА_3.
 
Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2019 року відкрито касаційне провадження за вищезазначеною касаційною скаргою, витребувано матеріали справи № 522/10706/18 із суду першої інстанції та надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
 
У лютому 2019 року матеріали справи № 522/10706/18 надійшли до Верховного Суду.
 
Розпорядженням керівника секретаріату Касаційного цивільного суду від 01 жовтня 2019 року № 1723/0/226-19 у зв`язку зі звільненням у відставку судді ОСОБА_3 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи.
 
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 жовтня 2019 року касаційну скаргу Одеської міської ради та матеріали справи № 522/10706/18 передано на розгляд судді-доповідачу Гулейкову І. Ю.
 
Ухвалою Верховного Суду від 21 липня 2020 року справупризначено до судового розгляду колегією у складі п`яти суддів у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
 
Позиція Верховного Суду
 
Згідно з частиною третьою статті 3ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до частини другої розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Згідно з частиноюдругою статті 389 ЦПК України (у редакції станом на дату подання касаційної скарги) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Частиною першою статті 400 ЦПК України(у редакції станом на дату подання касаційної скарги) передбачено, що під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
 
Нормативно-правове обґрунтування та мотиви, з яких виходив Верховний Суд
 
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
 
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
 
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини.
 
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
 
Правила визначення компетенції судів щодо розгляду цивільних справ передбачені частиною першою статті 19 ЦПК України: суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
 
Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
 
Адміністративна справа у розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
 
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
 
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
 
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
 
За змістом пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень, зокрема, в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень.
 
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
 
Публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
 
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
 
При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
 
Звертаючись із позовом до суду, Одеська міська рада сформулювала свої позовні вимоги наступним чином: зобов`язати відповідача ОСОБА_1 знести за власний рахунок об`єкт самочинного будівництва - прибудову до квартири АДРЕСА_2 та скасувати рішення про внесення змін до запису Державного реєстру прав від 07 серпня 2017 року № 36505767, прийняте державним реєстратором прав на нерухоме майно Єреміївської сільської ради Роздільнянського району Одеської області Демченком С. О.
 
В обґрунтування своїх позовних вимог Одеська міська рада вказувала на те, що ОСОБА_1 самочинно, без відведення у встановленому законом порядку земельної ділянки під забудову, отримання відповідної дозвільної документації на будівництво та розроблення і погодження проектної документації, виконано будівельні роботи з влаштування прибудови на земельній ділянці, що належить територіальній громаді м. Одеси на праві комунальної власності, чим збільшено загальну площу об`єкта нерухомого майна до 85,5 кв. м. Дозвільні документи, видані ОСОБА_1 , управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради скасовані, а виконані будівельні роботи з реконструкції об`єкта нерухомого майна за відсутності чинної документації свідчать про наявність самочинного будівництва.
 
Одеська міська рада також посилалась не те, що наявність на землях комунальної власності самочинно збудованого об`єкта унеможливлює здійснення володіння, користування та розпорядження територіальною громадою м. Одеси земельною ділянкою, яка знаходиться під відповідним об`єктом, та яка самовільно зайнята ОСОБА_1 .
 
Щодо своєї позовної вимоги до державного реєстратора, то Одеська міська рада зазначила, що визнання та підтвердження державою факту набуття особою права власності на самочинно збудоване нерухоме майно є неприпустимим, оскільки прямо суперечить положенням законодавства та порушує права інших осіб (територіальної громади м. Одеси), а скасування рішення державного реєстратора необхідне для повного відновлення її порушених прав.
 
У своєму позові Одеська міська рада посилається на норми статті 145 Конституції України, статей 12, 80, 83, 116, 125, 126, 152, 212 Земельного кодексу України, статей 15, 16, 319, 376, 391 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 28 Закону України «Про архітектурну діяльність», статті 391 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 10, 26, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 2, 24, 18, 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
 
Таким чином, Одеська міська рада звернулась до суду із позовом насамперед з метою захисту права комунальної власності територіальної громади м. Одеса.
 
Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина четверта статті 376 ЦК України).
 
Згідно з частиною третьою статті 375 ЦК України право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
 
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації (частина четверта статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
 
Державне регулювання та управління у сфері містобудування здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством (стаття 7 Закону України «Про основи містобудування», стаття 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин та звернення до суду із цим позовом).
 
За змістом положень статей 25, 26, 31, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час звернення Одеської міської ради до суду із цим позовом) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження у галузі будівництва - щодо здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій та вирішення відповідно до законодавства спорів з питань містобудування, а у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища - щодо здійснення контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
 
Виконавчими органами міських рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи міських рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (стаття 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
 
Разом з тим позовну вимогу про знесення самочинного будівництва позивач аргументував не реалізацією передбачених законами України повноважень суб`єкта владних повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а необхідністю захисту права комунальної власності на земельну ділянку, що підтверджує приватноправовий характер спірних правовідносин.
 
Здійснення зазначеного державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що підтверджує владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин. Натомість Одеська міська рада в межах наданих їй законами повноважень відповідного контролю не здійснювала, рішень, обов`язкових для виконання відповідачами, не приймала, приписів про усунення порушень не видавала, а спір, який є предметом цього судового розгляду, пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права.
 
Інша позовна вимога (щодо скасування рішення державного реєстратора) є похідною від першої та безпосередньо із нею пов`язана.
 
Посилання Одеської міської ради у позовній заяві на скасування управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради виданих раніше ОСОБА_1 дозвільних документів чи складання зазначеним управлінням акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил та протоколу про адміністративне правопорушення відноситься до переліку обставин справи та не свідчить про статус Одеської міської ради як суб`єкта владних повноважень у спірних правовідносинах.
 
Сам позивач у своїй позовній заяві вказує на те, що компетентним органом, який здійснює відповідно до закону державний архітектурно-будівельний контроль та виконує дозвільні й реєстраційні функції у сфері містобудівної діяльності на території м. Одеси, є управління архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради.
 
Отже, висновок судів попередніх інстанцій про те, що позивачем оскаржуються фактичні адміністративно-управлінські функції державного реєстратора, який прийняв рішення та провів державну реєстрацію внесення змін до запису Державного реєстру речових прав, тому дослідженню у межах розгляду цієї справи підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії державного реєстратора, який у межах спільних правовідносин діє як суб`єкт владних повноважень, є неправильним та будується на однобічному, вузькому, розумінні позовних вимог без урахування змісту їх суті та мети захисту.
 
Ухвалюючи рішення, суди попередніх інстанцій не врахували того, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача та відповідачів щодо права власності на спірну земельну ділянку, яке підлягає державній реєстрації.Участь державного реєстратора в якості співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушені прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.
 
Аналогічні висновки щодо юрисдикції суду викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (провадження № 11-377апп18), від 21 лютого 2018 року у справі № 520/15749/14-ц (провадження № 14-68цс18), від 20 березня 2019 року у справі № 639/6261/13-ц (провадження   № 14-28цс19), від 21 серпня 2019 року у справі № 520/9253/17 (провадження                № 14-312цс19), від 10 грудня 2019 року у справі № 910/28188/14 (провадження             № 12-96гс19).
 
У свою чергу необґрунтованим є посилання судів першої та апеляційної інстанцій на позицію Великої Палати Верховного Суду від 04 квітня 2018 року у справі № 826/9928/15 (провадження № 11-211апп18), оскільки Велика Палата Верховного Суду з метою встановлення чіткого критерію визначення юрисдикції спорів щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень у постанові від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (провадження № 11-377апп18) відступила від своїх висновків, викладених у постановах від 04 квітня 2018 року у справах № 817/567/16 та № 826/9928/15, від 10 квітня 2018 року у справі № 808/8972/15, від 16 травня 2018 року у справі № 826/4460/17, від 23 травня                  2018 року у справі № 815/4618/16, від 05 червня 2018 року у справі № 804/20728/14, від 12 червня 2018 року у справі № 823/378/16, від 13 червня 2018 року у справах № 820/2675/17 та № 803/1125/17, щодо належності до юрисдикції адміністративних судів спорів за позовами осіб, які не були заявниками вчинення реєстраційних дій, до державного реєстратора про скасування його рішень чи записів у державному реєстрі стосовно державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, оскільки в зазначеній категорії справ вирішуються спори про цивільне право між особами, які вимагають скасування державної реєстрації, й особами, за якими зареєстровано право чи обтяження. А тому мають розглядатися судами господарської або цивільної юрисдикції залежно від суб`єктного складу сторін спору.
 
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
 
При вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, із яких виник спір.
 
З огляду на суб`єктний склад учасників спору, предмет і підставу позову, характер спірних правовідносин у цій справі спір не є публічно-правовим та має вирішуватися за правилами цивільного судочинства, а висновки судів попередніх інстанцій про відмову у відкритті провадження є неправильними.
 
У результаті зазначеного право заявника на доступ до правосуддя було порушено.
 
У касаційній скарзі заявник правильно зазначав, що, постановляючи оскаржувані рішення, суди помилково виходили із того, що Одеська міська рада звернулась до суду із позовом як суб`єкт владних повноважень, мотивуючи свої вимоги порушенням містобудівних вимог.
 
З огляду на наведене колегія суддів вважає касаційну скаргу обґрунтованою, а оскаржувані судові рішення, що постановлені з порушенням вимог процесуального законодавства, підлягають скасуванню.
 
У частині третій статті 406 ЦПК України передбачено, що касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанцій розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
 
У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції (частина четверта статті 406 ЦПК України).
 
У частині четвертій статті 411 ЦПК України вказано, що справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
 
Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).
 
Оскільки суд першої інстанції неправильно визначився із характером спірних правовідносин та постановив ухвалу про відмову у відкритті провадження, а суд апеляційної інстанції при апеляційному перегляді цієї ухвали не виправив допущені судом першої інстанції порушення, тому ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
 
Під час продовження розгляду справи суду першої інстанції належить врахувати викладене вище, розглянути позовну заяву з додатками Одеської міської ради на предмет відповідності вимогам ЦПК України та вирішити питання щодо відкриття або відмови у відкритті провадження у справі.
 
Оскільки розгляд справи не закінчено, то питання про розподіл судових витрат не вирішується.
 
Керуючись статтями 400, 406, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу Одеської міської ради задовольнити.
Ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 25 червня 2018 року та постанову Одеського апеляційного суду від 11 грудня 2018 року скасувати, справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття,                 є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий	О. В. Ступак    	
Судді:	І. Ю. Гулейков    	
 	С. О. Погрібний    	
 	Г. І. Усик  	
 	 	
 	В. В. Яремко