ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
79010, м.Львів, вул.Личаківська,81
_________________________________________________________________________________________________________
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
"03" серпня 2020 р.                                                                     Справа №926/1076/20

Західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:
головуючого  судді                                                                      Кордюк Г.Т.
суддів                                                                                            Кравчук Н.М.
                                                                                          Данко Л.С.

Секретар судового засідання                                      Матіїшин Х.В.

розглянувши апеляційну скаргу Керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури, вих. №33-1166-20  від 24.06.2020 (вх. №01-05/1899/20 від 30.06.2020),
на ухвалу Господарського суду Чернівецької області від 04.06.2020 
про повернення позовної заяви
у справі №926/1076/20 (суддя Гушилик С.М.)
за позовом: Керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури, м. Кам`янець-Подільськ
в інтересах держави в особі: Кам`янець-Подільської міської ради, м. Кам`янець-Подільськ
до відповідача: Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Перспективний", м. Чернівці
про: стягнення збитків (упущеної вигоди), завданих невиконанням зобов`язання щодо сплати пайової участі у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури в сумі 605    000, 00 грн.,

за участю представників:
прокурор : Яворський Я.Д.;
від позивача: Зюзіна Т.В. - представник;
від відповідача: не з`явився;

ВСТАНОВИВ:
Керівник Кам`янець  Подільської місцевої прокуратури  звернувся до Господарського суду Чернівецької області з позовною заявою в інтересах держави, в особі  Кам`янець  Подільської міської ради до Обслуговуючого кооперативу «Житлово  будівельний кооператив «Перспективний» про стягнення збитків (упущеної вигоди) завданих невиконанням зобов`язання щодо сплати пайової участі у створенні та розвитку інженерно  транспортної та соціальної інфраструктури у сумі 605 000,00 грн.
Обгрунтовуючи позовні вимоги та наявність підстав для звернення з даним позовом в інтересах держави прокурор посилався на те, що:
- відповідачем здійснено будівництво 47-квартирного 9-поверхового житлового будинку з вбудованими приміщеннями амбулаторії сімейної медицини за адресою вул. Годованця,13б в м. Кам`янець-Подільському та введено його в експлуатацію згідно сертифікату від 24.01.2019 серії ХМ №162190241305;
- всупереч вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідач не звернувся до Кам`янець-Подільської міської ради із заявою про укладення договору про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту, документів, необхідних для визначення розміру пайової участі та укладення договору не надіслав, коштів пайової участі до місцевого бюджету не сплатив;
- листи Кам`янець-Подільської міської ради від 02.04.2019 та від 19.09.2019 про необхідність укладення договору та сплати коштів пайової участі залишені відповідачем без відповіді та задоволення;
- ухилення відповідача від укладення договору про пайову участь до прийняття об`єкта нерухомого майна в експлуатацію є порушенням зобов`язання, яке прямо передбачено чинним законодавством, та зумовило ненадходження до місцевого бюджету коштів на загальну суму 605  000 грн.;
- незалучення відповідача до сплати пайової участі не лише спричиняє втрати бюджету, неможливість належного фінансування витрат на розвиток інфраструктури, а й є дискримінацією добросовісних замовників будівництва, які опиняються у гіршому економічному чи конкурентному становищі поряд із замовниками, що ухилились від сплати пайової участі. Вказаним визначається наявність інтересу держави у виконанні відповідачем обов`язку сплатити кошти пайової участі;
- попри наділення Кам`янець-Подільської міської ради повноваженнями щодо стягнення коштів пайової участі з відповідача, заходів до захисту та відновлення порушених інтересів територіальної громади, а відтак і держави,  міською радою не вжито. Натомість,  листом від 06.05.2020 №1/02-25-1664 Кам`янець-Подільська міська рада повідомила прокуратуру, що  не буде вживати заходів щодо стягнення коштів з відповідача;
- вказане свідчить про наявність правових підстав для звернення прокурора до суду із даним позовом з урахуванням положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».
Ухвалою Господарського  суду Чернівецької області  від 22.05.2020 позовну заяву Керівника Кам`янець  Подільської місцевої в інтересах держави, в особі Кам`янець  Подільської міської ради залишено без руху та встановлено прокурору строк для усунення недоліків, зазначених у цій ухвалі.
Зокрема, в ухвалі суду зазначено, що:
- прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва;
- за змістом частини 4  статті 23 Закону України «Про прокуратуру»  наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді;
- захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно;
- саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі  прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі  статті 367 Кримінального кодексу України  (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо);
- прокурором, з огляду на твердження про наявність факту нездійснення уповноваженим державою органом відповідних функцій захисту державних інтересів, не вказано та не подано доказів відповідного прокурорського реагування на виявлені факти порушень, застосованих до посадових осіб  Кам`янець  Подільської міської ради, якими прокуратура у даному випадку обґрунтовує підстави для здійснення представництва інтересів держави. Отже, в даному випадку прокурором недостатньо підтверджено факт необхідності захисту інтересів держави у спірних правовідносинах шляхом подання позову;
- також приписами частини 5  статті 164 ГПК України  встановлено, що до позовної заяви, підписаної представником позивача, додається довіреність чи іншій документ, що підтверджує повноваження представника позивача. Позовна заява  підписана керівником Кам`янець  Подільської місцевої прокуратури  О. Гончаром, однак до позовної заяви не надано наказу про призначення О. Гончара керівником Кам`янець  Подільської місцевої прокуратури.
02.06.2020  на адресу Господарського суду Чернівецької області від прокурора надійшли письмові пояснення, які суд розцінив як заяву про усунення недоліків. В поданих поясненнях, прокурор надав свої обгрунтування стосовно наявності підстав для представництва в суді, додатково зазначивши при цьому, що подання прокурором при поданні позову в інтересах держави на підтвердження факту нездійснення або неналежного здійснення  уповноваженим органом захисту інтересів держави доказів внесення відомостей до ЄРДР про вчинення кримінального правопорушення, вироку суду щодо службових осіб, накладення дисциплінарних стягнень  не передбачено жодним із нормативно-правових актів, які регламентують правові засади організації та діяльності прокуратури України. Невжиття уповноваженим органом заходів цивільно-правового характеру на захист інтересів держави у судовому порядку не є підставою для притягнення посадових осіб уповноваженого органу до кримінальної, адміністративної або дисциплінарної відповідальності. Притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності є правом, а не обов`язком уповноваженого органу.
Окрім того,  суду подано  копію наказу Генерального прокурора України №189к від 09.11.2018 про призначення О. Гончара керівником Кам`янець  Подільської місцевої прокуратури.
Ухвалою Господарського суду Чернівецької області від 04.06.2020 у справі №926/1076/20  повернуто позовну заяву та додані до неї матеріали Керівнику Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури на підставі п.1 та п.4 ч.5 ст. 174 ГПК України.
Ухвала суду мотивована тим, що:
- визначені ухвалою Господарського суду Чернівецької області від 22.05.2020 недоліки позовної заяви позивачем усунуто не в повному обсязі;
- доведення наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді здійснюється у загальному порядку шляхом подання належних, допустимих, достовірних і достатніх доказів для доведення ухилення чи неналежного здійснення державними органами чи органами місцевого самоврядування заходів по захисту інтересів держави. Наприклад, це може бути внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі  статті 367 Кримінального кодексу України  (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази проведення перевірок і накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо;
- наданими у справу доказами прокурором не доказано, що міська рада з об`єктивних і непереборних причин не могла або не хотіла (ухилялася) від подання позову до суду про стягнення боргу з відповідача;
- поданий прокурором  лист міської ради №1/02-25-1664 від 06.05.2020 підтверджує лише факт самого по собі невжиття міською радою заходів до самостійного стягнення на свою користь боргу за позовними вимогами з відповідача по справі. Однак про умисне ухилення, небажання чи фактичну неспроможність міської ради це зробити, така довідка не свідчить;
- міська рада є юридичною особою з належною повнотою повноважень на звернення до суду із позовом про стягнення боргу на підставі договору, стороною якого вона є. Міська рада отримує кошти з податку за землю, інші податки і збори, а тому мала достатні фінансові можливості для подання позову;
- відтак, прокурор неправомірно перебрав на себе повноваження міської ради по здійсненню нею повноважень на захист майнових прав, безпідставно погодився із нічим не підтвердженими доводами міського голову щодо ухилення від звернення із позовною заявою. Прокурор не отримав належних і об`єктивних доказів про свідоме ухилення міської ради від звернення із позовною заявою до суду і небажання захищати інтереси громади;
- з огляду на викладене, позовна заява заступника керівника Кам`янець  Подільської місцевої прокуратури підлягає поверненню на підставі п. 4 ч. 5  ст. 174 ГПК України, оскільки прокурор, звертаючись до суду з даним позовом, не довів законних підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах;
- крім того прокурором на вимогу ухвали суду подано копію наказу №189К від 09.11.2018 про призначення О.В. Гончара керівником Кам`янець  Подільської місцевої прокуратури. Однак, відсутні відомості стосовно обсягу повноважень останнього;
-  враховуючи відсутність у позовних матеріалах належних доказів, які підтверджують повноваження О.В. Гончара, в якості керівника Кам`янець  Подільської місцевої прокуратури, суд дійшов до висновку, що позовна заява підписана особою, яка не має повноважень на її підписання, та підлягає поверненню на підставі п. 1 ч. 5  ст. 174 ГПК України.
Не погодившись з вказаною ухвалою  суду першої інстанції, Керівник Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури звернувся до Західного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить ухвалу  Господарського суду Чернівецької області від 04.06.2020 у справі №926/1076/20 скасувати з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обгрунтування вимог апеляційної скарги, апелянт посилається на те, що:
- правовідносини, пов`язані зі сферою формування та виконання місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та в повному обсязі надходити кошти пайової участі на створення і розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту безпосередньо стосуються прав та економічних інтересів його територіальної громади;
- незалучення відповідача до сплати пайової участі не лише спричиняє втрати бюджету, неможливість належного фінансування витрат на розвиток інфраструктури, а й є дискримінацією добросовісних замовників будівництва, які опиняються у гіршому економічному чи конкурентному становищі поряд із замовниками, що ухилились від сплати пайової участі. Вказаним визначається наявність інтересу держави у виконанні відповідачем обов`язку сплатити кошти пайової участі;
- судом безпідставно не враховано, що підставою для звернення прокурора з даним позовом стало не здійснення захисту інтересів держави  Кам`янець-Подільською міською радою, як уповноваженим державою органом, тобто його пасивна поведінка;
- реагування міської ради на порушення інтересів територіальної громади обмежилось лише надісланням на адресу відповідача листів про необхідність укладення договору та сплати коштів пайової участі, які залишені відповідачем без відповіді та задоволення;
- Кам`янець-Подільська міська рада, усвідомлюючи порушення інтересів територіальної громади в бюджетній сфері та маючи відповідні повноваження для їх захисту,  з позовом до суду не зверталась та відповідно до листа міської ради від 06.05.2020 №1/02-25-1664 звертатись не буде;
- вказане свідчить про наявність правових підстав для звернення прокурора до суду із даним позовом з урахуванням положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»;
- висновок суду про те, що позов підписано особою, яка не має повноважень на її підписання є необгрунтованим, оскільки позовну заяву підписано керівником Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури, а ч.1 ст. 24 Закону України « Про прокуратуру»  надає керівнику місцевої прокуратури право подання позовної заяви.
20.07.2020 до суду від Кам`янець-Подільської міської ради поступив відзив на апеляційну скаргу, в якому позивач підтримує доводи та заперечення, викладені в апеляційній скарзі, просить ухвалу  Господарського суду Чернівецької області від 04.06.2020 у справі №926/1076/20 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Відповідач відзиву на апеляційну скаргу не подав. 
Відповідно до ч.3 ст. 263 ГПК України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Автоматизованою системою документообігу суду справу  №926/1076/20  розподілено до розгляду судді - доповідачу Кордюк Г.Т. Введено до складу судової колегії суддів Кравчук Н.М. та Плотніцького Б.Д., що підтверджується витягом з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.06.2020.
Ухвалою Західного апеляційного господарського суду від 03.07.2020 відкрито   апеляційне  провадження  за апеляційною скаргою Керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури на ухвалу Господарського суду Чернівецької області від 04.06.2020 у справі №926/1076/20, розгляд апеляційної скарги призначено в судовому засіданні на 03.08.2020 о 11 год. 00 хв. 
20.07.2020 року на адресу Західного апеляційного господарського суду від Кам`янець-Подільської міської ради надійшло клопотання про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції, визначивши відповідальним за її проведення Кам`янець-Подільський міськрайонний суд.
Ухвалою Західного апеляційного господарського суду від 21.07.2020 ухвалено судове засідання 03.08.2020 на 11 год. 00 хв. провести в режимі відеоконференції, забезпечення проведення якої доручити Кам`янець-Подільському міськрайонному суду.
У зв`язку з перебуванням у відпустці судді - члена колегії Плотніцького Б.Д., 03.08.2020 згідно розпорядження керівника апарату Західного апеляційного господарського суду №169 здійснено автоматизовану зміну судді - члена колегії Плотніцького Б.Д.
Згідно витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.08.2020  до складу колегії замість судді Плотніцького Б.Д. введено суддю - члена колегії Данко Л.С. 
В судове засідання прибув прокурор та представник позивача ( в режимі відеоконференції).
Відповідач участі уповноваженого представника в судовому засіданні не забезпечив, хоча був належним чином повідомлений про час та місце розгляду апеляційної скарги,  що підтверджується наявним в матеріалах справи повідомленням про вручення поштового відправлення.
Відповідно до ч.1 ст. 42 ГПК України учасники справи мають право, зокрема, брати участь у судових засіданнях.
Відповідно до ч.1 ст.202 ГПК України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею. Аналогічне положення викладене і у ч.12 ст. 270 ГПК України.
Оскільки відповідач належним чином повідомлений про час та місце судового засідання, явка учасників справи у судове засідання судом не визнавалася обов`язковою, колегія суддів не вбачає підстав для відкладення розгляду справи та вважає за можливе розглянути справу за відсутності представника відповідача.
Прокурор та представник позивача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримали в повному обсязі.
Колегія суддів, обговоривши доводи апеляційної скарги, заслухавши прокурора та представника позивача, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування місцевим господарським судом норм процесуального права зазначає наступне:
  Відповідно до частини другої  статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади  Конституції  та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Відповідно до ч.2 ст. 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Згідно з ч.3 ст.4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Відповідно до ч.ч.3,4 ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених    статтею 174    цього Кодексу.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 31-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі    ст.1 Закону України "Про прокуратуру"    прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені    Конституцією України    функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (п. 2 ч. 1 ст.2 Закону України "Про прокуратуру").
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17).
За приписами ст. 23  Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що    Конституцією України    встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Відповідно до п.1 ч.2 ст. 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Велика Палата Верховного Суду у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.
Відповідно до ч. 4 ст. 236 ГПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду  у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 дійшла висновку, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому    статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
    Суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою  статті 23 Закону України «Про прокуратуру»  передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого  статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.    
Доказами є будь-які дані, на підставі    яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків (стаття 73 ГПК України).
Кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування (статті  74,  77 ГПК України).
Відповідно до пункту 5 частини третьої  статті 162 ГПК України  позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.
Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.
Як зазначалось вище, обгрунтовуючи наявність підстав для звернення з даним позовом в інтересах держави прокурор посилався на те, що:
- всупереч вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідач не звернувся до Кам`янець-Подільської міської ради із заявою про укладення договору про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту, документів, необхідних для визначення розміру пайової участі та укладення договору не надіслав, коштів пайової участі до місцевого бюджету не сплатив;
- листи Кам`янець-Подільської міської ради від 02.04.2019 та від 19.09.2019 про необхідність укладення договору та сплати коштів пайової участі залишені відповідачем без відповіді та задоволення;
- ухилення відповідача від укладення договору про пайову участь до прийняття об`єкта нерухомого майна в експлуатацію є порушенням зобов`язання, яке прямо передбачено чинним законодавством, та зумовило ненадходження до місцевого бюджету коштів на загальну суму 605  000 грн.;
- незалучення відповідача до сплати пайової участі не лише спричиняє втрати бюджету, неможливість належного фінансування витрат на розвиток інфраструктури, а й є дискримінацією добросовісних замовників будівництва, які опиняються у гіршому економічному чи конкурентному становищі поряд із замовниками, що ухилились від сплати пайової участі. Вказаним визначається наявність інтересу держави у виконанні відповідачем обов`язку сплатити кошти пайової участі;
- попри наділення Кам`янець-Подільської міської ради повноваженнями щодо стягнення коштів пайової участі з відповідача, заходів до захисту та відновлення порушених інтересів територіальної громади, а відтак і держави,  міською радою не вжито. Натомість,  листом від 06.05.2020 №1/02-25-1664 Кам`янець-Подільська міська рада повідомила прокуратуру, що  не буде вживати заходів щодо стягнення коштів з відповідача.
Отже, на виконання частин третьої - п`ятої  статті 53 ГПК України  і частин третьої, четвертої  статті 23 Закону України «Про прокуратуру»  прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував  в чому полягає, на його думку, порушення інтересів держави  та неналежне здійснення захисту інтересів держави  Кам`янець-Подільською міською радою.
Так, як вбачається з позовної заяви, спірні правовідносини пов`язані з формуванням місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та в повному обсязі надходити кошти пайової участі на створення і розвиток інженерно-транспортної, соціальної інфраструктур міста Кам`янець-Подільська,  що безпосередньо стосується прав та економічних інтересів територіальної громади м. Кам`янець-Подільська. Ухилення відповідача від виконання покладеного на нього законом обов`язку укласти з органом місцевого самоврядування договору пайової участі та сплати пайового внеску порушує норми містобудівного законодавства та права територіальної громади щодо надходження до місцевого бюджету коштів у розмірі 605  000 грн. (згідно наведеного у позовній заяві розрахунку позовних вимог).
У контексті правовідносин у даній справі, інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади, але також у захисті інтересів органів місцевого самоврядування, компетенція яких не має загальнодержавного характеру, але направлена на виконання функцій держави на конкретній території та реалізується у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до відання цих органів.
Кошти пайової участі сплачуються до місцевого бюджету, тобто Кам`янець-Подільська міська рада є саме тим органом, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Як вбачається з доданих до позовної заяви документів, Кам`янець-Подільська міська рада зверталась до Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Перспективний" з вимогами від 02.04.2019, 19.09.2019 та 24.04.2019 про укладення договору про пайову участь у створенні та розвитку  інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури та сплату коштів пайової участі. Однак, вказані вимоги залишені відповідачем без відповіді та задоволення.
13.12.2019 заступник керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури звернувся до  Кам`янець-Подільської міської ради з листом, в якому, з метою вирішення питання наявності підстав для вжиття заходів представницького характеру, керуючись  ч.4 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», просив в строк до 18.12.2019 надати інформацію щодо укладення з Обслуговуючим кооперативом "Житлово-будівельний кооператив "Перспективний" договору пайової участі. У випадку ухилення забудовника від укладення договору пайової участі та сплати відповідних коштів згідно договору заступник керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури просив вжити відповідних заходів щодо його спонукання до укладення договору та сплати коштів пайової участь, а у випадку не вжиття таких заходів повідомити причини їх не вжиття.
Листом від 18.12.2019 Кам`янець-Подільська міська рада повідомила заступника керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури про те, що виконавчим комітетом направлялись ОК "ЖБК "Перспективний" листи  з вимогою про сплату коштів пайової участі, однак станом на 18.12.2019 відповідне реагування з боку ОК  "ЖБК "Перспективний" відсутнє.
04.05.2020 заступник керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури звернувся до  Кам`янець-Подільської міської ради з листом, в якому, з метою вирішення питання наявності підстав для вжиття заходів представницького характеру, керуючись  ч.4 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», просив в строк до 06.05.2020 надати інформацію щодо сплати Обслуговуючим кооперативом "Житлово-будівельний кооператив "Перспективний" коштів пайової участі та про вжиті міською радою заходи щодо стягнення із ОК "ЖБК "Перспективний" коштів пайової участі в судовому порядку, причини не вжиття заходів в судовому порядку та  чи буде вжито таких заходів у подальшому.
Листом від 06.05.2020 Кам`янець-Подільська міська рада повідомила заступника керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури про те, що виконавчим комітетом не вживались заходи, спрямовані на стягнення заподіяної шкоди у судовому порядку. Та вживатися не будуть у зв`язку з недостатнім фінансуванням місцевого бюджету у 2019 та у 2020 роках на сплату судового збору.
З огляду на наведене, 14.05.2020 заступник керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури звернувся до  Кам`янець-Подільської міської ради в порядку ч.4 ст. 23 ЗУ Про прокуратуру» з повідомленням  про встановлення підстав та намір здійснити представництво інтересів в суді, а в подальшому подав до Господарського суду Чернівецької області позовну заяву в інтересах держави, в особі  Кам`янець  Подільської міської ради до Обслуговуючого кооперативу «Житлово  будівельний кооператив «Перспективний» про стягнення збитків (упущеної вигоди) завданих невиконанням зобов`язання щодо сплати пайової участі у створенні та розвитку інженерно  транспортної та соціальної інфраструктури у сумі 605 000,00 грн.
Отже, Кам`янець-Подільська міська рада знала про порушення інтересів держави, мала повноваження для їх захисту, але не зверталась та не мала наміру  до суду за захистом, що було розцінено прокурором  як  бездіяльність.
Відтак, звертаючись до суду з позовом у даній справі прокурор відповідно до вимог ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" належним чином обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив в чому полягає порушення інтересів держави та правильно визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, а тому суд апеляційної інстанції вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що прокурором не доведено наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави.
Щодо  висновку суду першої інстанції пре те, що враховуючи відсутність у позовних матеріалах належних доказів, які підтверджують повноваження О.В. Гончара, в якості керівника Кам`янець  Подільської місцевої прокуратури позовна заява підписана особою, яка не має повноважень на її підписання, та підлягає поверненню на підставі п. 1 ч. 5  ст. 174 ГПК України, суд апеляційної інстанції зазначає наступне:
Відповідно до ч. 1 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» (із змінами, внесеними Законом України  № 113-IX від 19.09.2019 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури») право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Відповідно до п.3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України  № 113-IX від 19.09.2019 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. 
Позовна заява у даній справі  підписана керівником Кам`янець  Подільської місцевої прокуратури  О. Гончаром
На виконання вимог ухвали Господарського суду Чернівецької області від 22.05.2020 про залишення позовної заяви без руху, прокурором подано суду  копію наказу Генерального прокурора України №189к від 09.11.2018 про призначення О. Гончара керівником Кам`янець  Подільської місцевої прокуратури.
З огляду на наведене, суд першої інстанції дійшов до помилкового висновку,  що позовна заява підписана особою, яка не має повноважень на її підписання, та підлягає поверненню на підставі п. 1 ч. 5  ст. 174 ГПК України.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів апеляційного господарського суду вважає, що оскаржувана ухвала місцевого господарського суду є такою, що не відповідає нормам процесуального законодавства, в зв`язку з чим апеляційна скарга підлягає задоволенню, ухвала місцевого господарського суду    - скасуванню з направленням справи на розгляд Господарського суду Чернівецької області, відповідно до ч.3 ст. 271 ГПК України.
У зв`язку зі скасуванням ухвали місцевого господарського суду з передачею справи на розгляд суду першої інстанції, розподіл судового збору за перегляд ухвали суду в апеляційному порядку не здійснюється та повинен бути здійснений судом першої інстанції за результатами розгляду ним справи, згідно із загальними правилами статті 129 Господарського процесуального кодексу України.
Керуючись ст.ст. 269, 270, 271,  275, 277, 281 - 284 Господарського процесуального кодексу України, -

Західний апеляційний господарський суд ПОСТАНОВИВ:
1.  Апеляційну скаргу Керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури задоволити.
2. Ухвалу Господарського суду Чернівецької області від 04.06.2020 у справі №926/1076/20 скасувати.
3. Матеріали справи передати на розгляд Господарському суду Чернівецької області.
4.  Постанова набирає законної сили з моменту прийняття. Порядок та строк оскарження встановлені  ст. ст.288, 289 ГПК України.

Головуючий   суддя                                                              Кордюк Г.Т.

Суддя                                                                                Кравчук Н.М.

Суддя                                                                                Данко Л.С.

Повний текст постанови виготовлено та підписано 10.08.2020