ПОСТАНОВА
Іменем України

05 серпня 2020 року 
Київ
справа №280/4366/19
адміністративне провадження №К/9901/35522/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 09.09.2019 (головуючий суддя: Сіпака А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 (головуючий суддя: Юрко І.В., судді: Малиш Н.І., Чумак С.Ю.) у справі №280/4366/19 за позовом Публічного акціонерного товариства «Запоріжжяобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними дій та скасування постанови, 
В С Т А Н О В И В:
Публічне акціонерне товариство «Запоріжжяобленерго» (далі - ПАТ «Запоріжжяобленерго»  або позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), в якому просило:
визнати протиправними дії відповідача, направлені на проведення позапланової виїзної перевірки ПАТ «Запоріжжяобленерго» відповідно до умов постанови НКРЕКП від 06.09.2019 «Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ПАТ «Запоріжжяобленерго» Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії»;
визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП від 06.09.2019 «Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ПАТ «Запоріжжяобленерго» Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії».
Одночасно із пред`явленням позову позивач подав заяву про забезпечення позову, в якій, з урахуванням уточнень, просив суд забезпечити позов шляхом заборони відповідачу проводити позапланову виїзну перевірку дотримання ПАТ «Запоріжжяобленерго» Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії відповідно до постанови від 06.09.2019 «Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ПАТ «Запоріжжяобленерго» Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії».
Суть поданого заявником клопотання про забезпечення позову зводиться до очевидної протиправності оскаржуваного рішення НКРЕКП від 06.09.2019 та до того, що у випадку невжиття судом заходів забезпечення позову, існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, для відновлення яких буде необхідно докласти значних зусиль та матеріальних витрат.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 09.09.2019, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019, задоволено заяву ПАТ «Запоріжжяобленерго» про забезпечення позову. Заборонено НКРЕКП проводити позапланову перевірку дотримання ПАТ «Запоріжжяобленерго» Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії відповідно до рішення НКРЕКП, прийнятого на засіданні, що відбулося 06.09.2019.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вжиття заходів забезпечення позову за даних обставин має на меті виключно збереження існуючого становища до розгляду спору по суті та не зумовлює його фактичне вирішення по суті. Крім того суди відзначили, що вжиття заходів забезпечення позову жодним чином не вплине на можливість реалізації суб`єктом владних повноважень його функцій після розгляду спору по суті. Вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом заборони вчиняти дії на реалізацію вищезазначених постанов, не скасовує чинність останніх та не змінює обсягу прав та обов`язків сторін у спорі.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, НКРЕКП подала касаційну скаргу у якій просить суд касаційної інстанції скасувати ці рішення та відмовити у задоволенні заяви ПАТ «Запоріжжяобленерго». Касаційна скарга обґрунтована тим, що заявник не надав доказів в підтвердження наявності обґрунтованих підстав вважати, що існує очевидна небезпека заподіяння йому шкоди. Скаржник стверджує, що наслідки проведення перевірки є юридичними, тобто зворотними, а тому незабезпечення позову істотно не ускладнить виконання рішення суду, яким буде вирішено спір по суті. Також скаржник наполягає, що у такий спосіб суд втрутився у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.
Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 04.08.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
На адресу Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06.09.2019 відповідачем було прийнято оскаржувану постанову «Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ПАТ «Запоріжжяобленерго» Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії».
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду, одночасно заявивши клопотання про забезпечення позову шляхом заборони відповідачу вчиняти дії пов`язані з проведення позапланового заходу.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Так, відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.
Із змісту заяви про забезпечення позову вбачається, що заявник посилався на те, що внаслідок прийняття оскаржуваної постанови (яка на думку позивача є незаконною) буде ініційовано позаплановий захід, і у випадку виявлення в ході її проведення порушення ліцензіатом Ліцензійних умов останній буде притягнутий до відповідальності у вигляді штрафу.
Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно.
Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
На думку колегії суддів, застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суд втрутився у компетенцію НКРЕКП шляхом обмеження її повноважень на проведення перевірки.
Крім того, заявником не надано жодних доказів в підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння йому шкоди до ухвалення рішення по суті або настання невідворотних наслідків. Слід вказати і на те, що, окрім санкції у вигляді штрафу до суб`єкта господарювання за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг можуть бути застосовані і інші, як-то: застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії (стаття 22 Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»).
Таким чином на думку колегії суддів вжиті судом заходи у спірному випадку є невиправданими.
Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви ПАТ «Запоріжжяобленерго» про забезпечення позову відмовити.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити.
Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 09.09.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 у справі №280/4366/19 скасувати.
У задоволенні заяви Публічного акціонерного товариства «Запоріжжяобленерго» про забезпечення позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду                                                            С. М. Чиркін
                                                                                          О. П. Стародуб
                                                                                          В. М. Шарапа