ПОСТАНОВА
Іменем України

25 червня 2020 року 
Київ
справа №823/868/18
адміністративне провадження №К/9901/61268/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І.,  Стеценка С.Г., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від             23 квітня 2018 року у складі судді Гаращенка В.В. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2018 року у складі колегії суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., Земляної Г.В. справі №823/868/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (надалі по тексту також - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області (надалі по тексту також - відповідач), викладене в листі від 13.02.2018 р. № 547/0/95-15, про відмову у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею      2 га, яка розташована на території Топилівської сільської ради Чигиринського району;
- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на його користь моральну шкоду в розмірі 2 000 грн.
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 22.11.2017 у справі № 823/1450/17 Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області зобов`язано розглянути його клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Листом від 13.02.2018 відповідач, посилаючись на рішення Топилівської сільської ради від 04.08.2017, відмовив у надання відповідного дозволу.
Вважаючи, що така відмова суперечить положенням частини 7 статті 118 Земельного кодексу України, позивач просив задовольнити позов.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2018 року, визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області, викладене в листі від 13.02.2018 №547/0/95-15, про відмову у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Топилівської сільської ради Чигиринського району.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. 
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позовних вимог про стягнення моральної шкоди, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення в наведеній частині і направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що в наслідок бездіяльності відповідача. склалась ситуація фактично нескінченої неможливості формальної реалізації позивачем його права на земельну ділянку, неможливість їх належного, дієвого захисту в судовому порядку, що природно викликає почуття розчарування у результаті такої триваючої ситуації невизначеності. Позивач в касаційній скарзі також вказує, що суди попередніх інстанції всупереч статті 6 КАС України не застосували до спірних правовідносин принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини та відповідно допустили порушення міжнародних стандартів.
У поданому відзиві відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що позивач 19.01.2018 звернувся із повторною заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,0 га, яка розташована на території Топилівської сільської ради Чигиринського району.
Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області надіслало до Топилівської сільської ради Чигиринського району запит про висловлення позиції органу місцевого самоврядування щодо можливості надання позивачу дозволу на розробку документації із землеустрою.
Рішенням Топилівської сільської ради Чигиринського району від 04 серпня 2017 року №15-4/VІІ "Про пропозицію Топилівської сільської ради Чигиринського району щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою по відведенню земельних ділянок сільськогосподарського призначення в адміністративних межах Топилівської сільської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_1 рекомендовано Головному управлінню Держгеокадастру у Черкаській області не надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою по відведенню земельних ділянок сільськогосподарського призначення в адміністративних межах Топилівської сільської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_1 , у зв`язку з потребою першочергового виділення земель учасникам АТО, жителям села Топилівка.
Головне управління Держгеокадастру в Черкаській області листом від 13.02.2018 №547/0/95-18 відмовило позивачу у наданні відповідного дозволу на розробку у зв`язку із відсутністю в позивача документів, які засвідчують його зайнятість у соціальній сфері, а також через відмову Топилівської сільської ради Чигиринського району Черкаської області в погоджені щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою. 
Не погоджуючись з такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з покликаннями якого погодився і апеляційний суд, дійшов висновку про протиправність спірного рішення відповідача з огляду на те, що частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України. Разом з тим, суд вказав, що позивач не надав жодного доказу на підтвердження заподіяної йому моральної шкоди та не навів доказів причинного зв`язку між протиправною поведінкою відповідача та заподіяною йому моральною шкодою (у вигляді душевних страждань та психологічних переживань, що негативно відобразились на його психоемоційному стані).
Рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог учасниками справи не оскаржено, а тому, відповідно до приписів ч. 1 ст. 341 КАС України, Верховним Судом переглядається рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позову про стягнення з відповідача на користь позивача моральної шкоди.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний суд виходить з наступного.
Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
Неналежне виконання органами державної влади чи місцевого самоврядування своїх повноважень, що призвело до порушення прав людини, свідчить про невиконання державою в особі відповідного органу її головного обов`язку перед людиною - утверджувати та забезпечувати її права.
Статтею 56 Конституції України гарантовано право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної чи моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вимога ефективності судового захисту перегукується з міжнародними зобов`язаннями України. Зокрема, стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
У справі " Юрій Миколайович Іванов проти України" (заява N 40450/04, п. 64, від 15 жовтня 2009) Європейський суд з прав людини зазначив, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося.
Отже, адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту. Сама лише констатація у судовому рішення порушення прав позивача не завжди може бути достатньою для того, щоб захист міг вважатися ефективним. Особливо якщо позивач вважає, що шкоду йому заподіяно.
Відповідно до ч. 1 ст. 23 Цивільного кодексу України особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав. Моральна шкода полягає, зокрема, у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім`ї чи близьких родичів (п. 2 ч. 2 ст. 23 ЦК України); приниженні честі, гідності, а також ділової репутації фізичної або юридичної особи (п. 4 ч. 2 ст. 23 ЦК України).
Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Загальні підходи до відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади, були сформульовані Верховним Судом у постанові від 10.04.2019 у справі №464/3789/17. Зокрема, Суд дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту (п. 49). Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження - емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання (п.52). Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб`єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого (п. 56).
Відсутність наслідків у вигляді розладів здоров`я внаслідок душевних страждань, психологічних переживань не свідчить про те, що позивач не зазнав страждань та приниження, а отже і не свідчить про те, що моральної шкоди не завдано.
Суди встановили, що позивач двічі звертався з клопотання про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Листами-відповідями відповідача позивачу двічі відмовлено у надані такого дозволу, однак, такі відмови судами визнавались протиправними.
Вимоги про відшкодування моральної шкоди позивач пов`язує з не розглядом його клопотань. Окрім того, позивач зазначав, що тривала боротьба на захист своїх прав виснажує його, викликає у нього психічне напруження у зв`язку з очікуванням рішення, викликає розчарування у результаті такої триваючої ситуації невизначеності.
У практиці Європейського Суду з прав людини порушення державою прав людини, що завдають психологічних страждань, розчарувань та незручностей зокрема через порушення принципу належного врядування, кваліфікуються як такі, що завдають моральної шкоди (див. наприклад, Рисовський проти України, № 29979, п. 86, 89, від 20 жовтня 2011, Антоненков та інші проти України, № 14183/02, п. 71, 22 листопада 2005).
Таким чином, психологічне напруження, розчарування та незручності, що виникли внаслідок порушення органом держави чи місцевого самоврядування прав людини, навіть якщо вони не потягли вагомих наслідків у вигляді погіршення здоров`я, можуть свідчить про заподіяння їй моральної шкоди.
Виходячи із загальних засад доказування, у справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органами державної влади та органами місцевого самоврядування, позивач повинен довести, які саме дії (рішення, бездіяльність) спричинили страждання чи приниження, яку саме шкоду вони заподіяли і який її розмір.
При цьому слід виходити з презумпції, що порушення прав людини з боку суб`єктів владних повноважень прямо суперечить їх головним конституційним обов`язкам (ст. 3. 19 Конституції України) і завжди викликає у людини негативні емоції. Проте, не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров`я потерпілого.
У справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади або органом місцевого самоврядування, суд, оцінивши обставин справи, повинен встановити чи мали дії (рішення, бездіяльність) відповідача негативний вплив, чи досягли негативні емоції позивача рівня страждання або приниження, встановити причинно-наслідковий зв`язок та визначити співмірність розміру відшкодування спричиненим негативним наслідкам. При цьому, в силу ст. 1173 ЦК України шкода відшкодовується незалежно від вини відповідача - органу державної влади чи місцевого самоврядування, а протиправність його дій та рішень презюмується - обов`язок доказування їх правомірності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).
З огляду на характер правовідносин між людиною і державою (в особі органу державної влади чи органу місцевого самоврядування), з метою забезпечення реального та ефективного захисту прав людини, у справах адміністративного судочинства саме на суб`єкта владних повноважень-відповідача покладається тягар спростування факту заподіяння моральної шкоди та доведення неадекватності (нерозумність, несправедливість) її розміру, визначеного позивачем.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 27 листопада 2019 року по справі №750/6330/17. 
У справі, що розглядається, відповідач не довів, що його тривала протиправна бездіяльність не викликала у позивача психічне напруження у зв`язку з очікуванням рішення, розчарування у результаті такої триваючої ситуації невизначеності.
Відтак Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку, що позивачу не заподіяно моральну шкоду.
Що стосується її розміру, то відповідно до ч. 3 ст. 23 ЦК України моральна шкода відшкодовується грішми, іншим майном або в інший спосіб. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.
З огляду на те, що "розумність" і "справедливість" є оціночними поняттями, суди, насамперед першої та апеляційної інстанції, які заслуховують сторін та встановлюють фактичні обставини справи, мають широкий діапазон розсуду під час визначення розумного та справедливого (співмірного) розміру відшкодування моральної шкоди.
Таким чином, рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позову про стягнення за рахунок бюджетних асигнувань з Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області на користь позивача моральної шкоди підлягають скасуванню, а справа в цій частині підлягає направленню на новий розгляд до суду першої.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2018 року скасувати в частині відмови у задоволенні позову про стягнення моральної шкоди та направити справу №823/868/18 в наведеній частині на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.
В решті рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 квітня          2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2018 року залишити без змін.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                              А. Ю. Бучик

Судді:                     А. І. Рибачук

                                              C. Г. Стеценко