ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 580/3688/19                                                                       Суддя (судді) першої інстанції: О.А. Рідзель

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  30 липня 2020 року                                                                                            м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:                      
головуючого судді                                                  Безименної Н.В.
суддів                                                                      Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Держпраці у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 травня 2020 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю « 1000» до Управління Держпраці у Черкаській області про визнання протиправною та скасування постанови,-
В С Т А Н О В И Л А:
Товариство з обмеженою відповідальністю « 1000» звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Держпраці у Черкаській області, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 23.05.2019 №ЧК 370/1448/АВ/П/ПТ/СПТД-ФС-213 про накладення штрафу у розмірі 417300,00 грн.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 14 травня 2020 року позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що ненаданням документів, ведення яких передбачено законодавством про працю та які містять відомості з питань, що є предметом інспекційного відвідування позивача, ТОВ « 1000» створено перешкоди при проведенні заходу державного контролю з питань виявлення факту фактичного допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту). Просив здійснювати розгляд справи за його відсутності.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що у зв`язку з ненаданням можливості повноважній особі об`єкта відвідування бути присутнім під час складання акту про неможливість проведення інспекційного відвідування об`єкта відвідування позивач фактично був позбавлений можливості вносити до нього зауваження або заперечення, подавати пояснення та інше, що є порушенням п.14 порядку №295.
Відповідно до ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження). 
Беручи до уваги, відсутність клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, беручи до уваги встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» карантину на всій території України, керуючись приписами ст.311 КАС України, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, наказом Управління Держпраці у Черкаській області від 02.05.2019 №597-Н про проведення інспекційного відвідування доручено головним державним інспекторам відділу з питань додержання законодавства про працю Томіленко Т.Д. , ОСОБА_1 здійснити у період з 02.05.2019 до 03.05.2019 інспекційне відвідування позивача з питань оформлення трудових відносин, оплати праці. На підставі вказаного наказу Управлінням Держпраці у Черкаській області видано направлення від 02.05.2019 №575. (а.с.37).
02.05.2019 ОСОБА_1 складено акт №ЧК370/1448/НД про неможливість проведення інспекційного відвідування у зв`язку ненаданням документів, що стосуються господарської діяльності позивача. (а.с.39-40).
02.05.2019 ОСОБА_1 складено вимогу №ЧК370/1448/НД про надання у строк до 11 год. 00 хв. 03.05.2019 документів, що стосуються господарської діяльності позивача, у т.ч. щодо використання найманої праці. У вказаній вимозі зазначено, що її отримано 02.05.2019 представником за дорученням Подимською А.В. (а.с.41-42).
03.05.2019 ОСОБА_1 складено акт інспекційного відвідування №ЧК370/1448/АВ, в якому зазначено, що для забезпечення заходу контролю представнику позивача Подимській А.В. вручено вимогу про надання документів. У визначений час директором позивача ОСОБА_2 не забезпечено надання документів. 03.05.2019 інспектором праці здійснено виїзд за юридичною та фактичною адресою позивача, за якою знаходиться кальянна « 1000+1 ніч», яка була зачинена. У зв`язку з цим у акті зазначено про порушення вимог ст.259 Кодексу Законів про працю України (далі - КЗпП), що виразилось у створенні директором позивача ОСОБА_2 перешкод у здійсненні державного контролю. (а.с.8-12).
23.05.2019 заступник начальника управління Держпраці у Черкаській області Жаркова М.В. прийняла постанову № ЧК370/1448/АВ/П/ПТ/СПТД-ФС-213 про накладення на позивача штрафу в сумі 417300,00 грн. (а.с.16).
Вважаючи оскаржувану постанову протиправною, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом. 
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що під час судового розгляду відповідач не надав суду доказів наявності виданого позивачем на ім`я Подимської А.В. доручення на представництво інтересів позивача, зокрема, із органами державної влади з правом на отримання та подання документів, відтак, суд дійшов висновку про відсутність належних доказів вручення позивачу вимоги від 02.05.2019 №ЧК370/1448/НД про надання у строк до 11 год. 00 хв. 03.05.2020 документів, які стосуються його господарської діяльності, що унеможливило її виконання позивачем.
За наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку колегія суддів доходить наступних висновків.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, згідно з п.п. 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Частиною 4 ст. 2 Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Відповідно до ст. 12 Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції, та здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються. Згідно зі статтею 16 вказаної Конвенції інспекції на підприємствах проводяться так часто і так ретельно, як це необхідно для забезпечення ефективного застосування відповідних правових норм.
У свою чергу процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю визначає Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок №295).
Згідно з п. 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.
Інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження) (п. 3 Порядку №295).
Відповідно до п.п. 6 п. 5 Порядку №295 інспекційні відвідування проводяться за інформацією, зокрема, Пенсійного фонду України та його територіальних органів про: роботодавців, які нараховують заробітну плату менше мінімальної; роботодавців, у яких стосовно працівників відсутнє повідомлення про прийняття на роботу; роботодавців, у яких протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилась на 20 і більше відсотків; працівників, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року; роботодавців, у яких стосовно працівників відсутні нарахування заробітної плати у звітному місяці (відпустка без збереження заробітної плати без дотримання вимог Кодексу Законів про працю України та Закону України «Про відпустки»); роботодавців, у яких протягом року не проводилась індексація заробітної плати або сума підвищення заробітної плати становить менше суми нарахованої індексації; роботодавців, у яких 30 і більше відсотків працівників працюють на умовах цивільно-правових договорів; роботодавців з чисельністю 20 і більше працівників, у яких протягом місяця відбулося скорочення на 10 і більше відсотків працівників.
Пунктом 8 Порядку №295 передбачено, що про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі. Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.
Згідно з п.12 Порядку №295 вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій чи витягів з документів, пояснень, доступу до приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.
Відповідно до п.16 Порядку №295 у разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених п. 11 цього Порядку), відсутності об`єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об`єкта відвідування або іншою уповноваженою особою.
На підставі п.17 Порядку №295 копія акта, зазначеного у п. 16 цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об`єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об`єкта відвідування за своїм місцезнаходженням.
Згідно з п.п. 19, 20 Порядку №295 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення. Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.
В силу п. 21 Порядку №295 якщо об`єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід`ємною частиною. Зауваження можуть бути подані об`єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів з дати підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження.
Відповідно до п. 29 Порядку №295 заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Приписами ч. 1 ст. 265 КЗпП України, посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
Частиною 4 ст. 265 КЗпП України передбачено, що штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачених ч. 2 ст. 265 КЗпП України та ч.ч. 2 - 7 ст. 53 Закону України «Про зайнятість населення» (далі - штрафи), визначений Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 №509, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок №509).
Відповідно до п. 2 Порядку №509 штрафи накладаються Головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками (далі - уповноважені посадові особи). Штрафи можуть бути накладені на підставі, зокрема, акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади.
Уповноважена посадова особа не пізніше ніж через 10 днів з дати складення акта приймає рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу (далі - справа). Справа розглядається у п`ятнадцятиденний строк з дня прийняття рішення про її розгляд. У разі надходження від суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого порушено справу, обґрунтованого клопотання про відкладення її розгляду, строк розгляду справи може бути продовжений уповноваженою посадовою особою, але не більше ніж на 10 днів (п.п. 3, 4, 5 Порядку №509).
Пунктом 6 Порядку №509 передбачено, що про розгляд справи уповноважені посадові особи письмово повідомляють суб`єктів господарювання та роботодавців не пізніше ніж за п`ять днів до дати розгляду рекомендованим листом чи телеграмою, телефаксом, телефонограмою або шляхом вручення повідомлення їх представникам, про що на копії повідомлення, яка залишається в уповноваженої посадової особи, що надіслала таке повідомлення, робиться відповідна позначка, засвідчена підписом такого представника.
Положеннями п.п. 7, 8 Порядку №509 передбачено, що справа розглядається за участю представника суб`єкта господарювання або роботодавця, щодо якого її порушено. Справу може бути розглянуто без участі такого представника у разі, коли його поінформовано відповідно до п. 6 цього Порядку і від нього не надійшло обґрунтоване клопотання про відкладення її розгляду.
Частиною 3 ст. 244 ЦК України визначено, що довіреність - це письмовий документ, що видається довірителем представнику для засвідчення його повноважень перед третіми особами в процесі здійснення представництва.
Так, в апеляційній скарзі відповідач стверджує, що під час проведення перевірки 02.05.2019 на об`єкті перевірки за адресою м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 19 інспектору ОСОБА_1  Подимською А.В. надано доручення на представництво інтересів позивача, зокрема, із органами державної влади з правом на отримання та подання документів. Подимська А.В. отримала направлення на перевірку, а також вищевказану вимогу про необхідність надання документів.
Також, апелянт звертає увагу, що в акті від 02.05.2019 № ЧК 370/1448/НД так і у вимозі від 02.05.2019 № ЧК 370/1448/ПД Подимська А.В. підписалась саме як представник ТОВ « 1000».
Зазначене підтверджено інспектором ОСОБА_1 у письмових поясненнях від 23.12.2019 (а.с.47), а також у поясненнях наданих суду під час її допиту в якості свідка (а.с.106-108).
В той же час, як встановлено судом першої інстанції, інспектором ОСОБА_1 не надано доказів, які б свідчили про факт ознайомлення нею із вказаним дорученням шляхом долучення копії такого до матеріалів справи. 
При цьому, позивач заперечує наявність згаданого доручення та зазначає про відсутність в матеріалах справи належним чином завіреної копії довіреності на представництво інтересів ТОВ « 1000» Подимській А.В., що також відображено в поясненнях директора ТОВ « 1000» ОСОБА_2, наданих суду першої інстанції в якості свідка (а.с.103-105).
Доказами в адміністративному судочинстві відповідно до ст.72 КАС України є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно з ч.ч.1-2 ст.73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Відповідно до ст.75 КАС України достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.
При цьому, ч. 2 ст.77 КАС України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Водночас, колегія суддів звертає увагу, що матеріали справи не містять жодного доказу наявності доручення на представництво інтересів ТОВ « 1000» виданого позивачем на ім`я Подимської А.В. , зокрема, із органами державної влади з правом на отримання та подання документів, відтак, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції про відсутність належних доказів вручення позивачу вимоги від 02.05.2019 №ЧК370/1448/НД про надання у строк до 11 год. 00 хв. 03.05.2020 документів, які стосуються його господарської діяльності, що унеможливило її виконання позивачем та надання відповідних документів.
При цьому, оскільки позивач не отримував жодних письмових вимог від інспектора праці про необхідність надання будь-яких документів, а саме: вимоги про надання/поновлення документів №4К370/1448/ПД від 02.05.2019, останній був позбавлений можливості, зокрема, перевірити в уповноваженої посадової особи наявність службового посвідчення, не допустити уповноважену посадову особу до проведення виїзної перевірки у разі відсутності службового посвідчення, подати в письмовій формі свої пояснення, зауваження про усунення порушень до висновку та/або вимоги, а також вимагати від уповноваженої посадової особи внесення запису про проведення виїзної перевірки до відповідного журналу перевірок (за його наявності), як це передбачено п. 13 Порядку №295.
До того ж, свідчення інспектора праці ОСОБА_1 про вручення вимоги про надання документів від 02.05.2019 № ЧК 370/1448/ПД уповноваженому представнику ТОВ « 1000» Подимській А.В. , як і письмові пояснення з твердженнями, що мала місце телефонна розмова між інспектором праці ОСОБА_1 та директором ТОВ « 1000» ОСОБА_2 , в якій останній запевнив інспектора про надання їй в цей же день всіх необхідних документів, перелічених у вимозі від 02.05.2019 № ЧК 370/1448/ПД, не підтверджені жодними належним та допустимими доказами у розумінні ч.ч.1-2 ст.73 КАС України.
Колегія суддів також зазначає, що в постанові про накладення штрафу від 23.05.2019 №  ЧК370/1448/АВ/П/ПТ/СПТД-ФС-213 зазначено, що директор ТОВ « 1000» ОСОБА_2 на розгляд справи не з`явився, при цьому, в матеріалах справи відсутні будь-які докази повідомлення позивача про день, час та місце розгляду справи про накладення на ТОВ « 1000» штрафу, що також свідчить про порушення вимог п.п. 7, 8 Порядку №509, внаслідок чого позивач був позбавлений можливості надати власні пояснення, заперечення та скористатись іншими правами особи, яка притягається до відповідальності.
З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, за наслідком перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, беручи до уваги, що порушення вимог Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, а також порушення процедури притягнення позивача до відповідальності, мали наслідком складання незаконного акту інспекційного відвідування №ЧК370/1448/АВ від 03.05.2019 висновки якого про вчинення директором позивача ОСОБА_2 перешкод у здійсненні державного контролю є необґрунтованими, а прийнята на підставі такого акту постанова №  ЧК370/1448/АВ/П/ПТ/СПТД-ФС-213 про накладення на позивача штрафу в сумі 417300,00 грн. є протиправною та такою, що підлягає скасуванню.
На підставі вищевикладеного, приймаючи до уваги, що неповне з`ясування судом обставин справи та порушення норм матеріального та процесуального права призвело до неправильного вирішення справи, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст.ст.243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
П О С Т А Н О В И Л А:
У задоволенні вимог апеляційної скарги Управління Держпраці у Черкаській області - відмовити.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 травня 2020 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Текст постанови складено 30 липня 2020 року.

Головуючий суддя                                                            Н.В.Безименна

Судді                                                                      Л.В.Бєлова

                                                                                А.Ю.Кучма