ПОСТАНОВА
Іменем України

15 липня 2020 року 

м. Київ
справа №820/4015/16
адміністративне провадження №К/9901/32688/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою прокуратури Харківської області
на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 19.04.2017 (суддя Зінченко А.В.)
та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 (колегія у складі суддів Яковенка М.М., Лях О.П., Старосуда М.І.)
у справі №820/4015/16
за позовом Харківської місцевої прокуратури №1 
до Харківської міської ради
про скасування рішення 

І. РУХ СПРАВИ

1.          У липні 2016 року Харківська місцева прокурату №1 звернулася до суду з позовом до Харківської міської ради.
2.          У позові просила визнати протиправним та нечинним рішення 2 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 23.12.2015 №31/15 «Про затвердження Порядку вжиття заходів щодо очищення території міста Харкова від незаконно розміщених об`єктів».
3.          Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 19.04.2017, залишеним без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017, у задоволенні позову відмовлено.
4.          07.07.2017 Прокуратура Харківської області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою. Просить скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 19.04.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017, ухвалити нове рішення про задоволення позову. 
5.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28.07.2017 відкрито касаційне провадження. Справа не розглядалася.
6.          У зв`язку із припиненням діяльності Вищого адміністративного суду України справу було передано на розгляд до Верховного Суду.
7.          Відповідач подав заперечення, у яких просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 19.04.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          23.12.2015 Харківською міською радою прийнято рішення №31/15 «Про затвердження Порядку вжиття заходів щодо очищення території міста Харкова від незаконно розміщених об`єктів».
9.          Зазначений Порядок встановлює вимоги щодо забезпечення благоустрою території міста Харкова шляхом її очищення (звільнення) від незаконно розміщених об`єктів за результатами здійснених заходів самоврядного контролю за використанням та охороною земель Департаментом територіального контролю Харківської міської ради (пункт 1.2 Порядку).
10.          Пункт 1.4 Порядку визначає, що незаконно розміщені об`єкти (далі - Об`єкти) - будівельні споруди, будівельні конструкції у формі будинків, будівель незалежно від їх призначення, стану готовності й способу їх використання (експлуатації), окремі будівельні конструкції та їх елементи, об`єкти (елементи) благоустрою, які розміщенні на землях комунальної власності з влаштуванням фундаментів (використанням фундаментних основ, опор) без належних правових підстав, визначених Земельним кодексом України та Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими законодавчими актами.
11.          Порядок підлягає застосуванню у випадках встановлення Департаментом територіального контролю Харківської міської ради за результатами здійснених заходів самоврядного контролю за використанням та охороною земель фактів розміщення Об`єктів на землях комунальної власності територіальної громади міста Харкова (пункт 1.10 Порядку).
12.          Пунктом 2.3 Порядку передбачено, що підставою для ініціювання здійснення комплексу заходів щодо очищення території міста Харкова є виявлення Департаментом територіального контролю Харківської міської ради, за результатами проведених заходів самоврядного контролю за використанням та охороною земель, розміщення Об`єктів, передбачених пунктом 1.4 цього Порядку.
13.          Пунктом 3.1 Порядку визначено, що очищення території міста Харкова здійснюється на підставі рішення виконавчого комітету Харківської міської ради про очищення території міста Харкова від незаконно розміщених об`єктів.
14.          Пунктами 4.9, 4.10 Порядку передбачено, що Територіальна громада міста Харкова є власником відходів, що утворюються на об`єктах комунальної власності чи знаходяться на її території і не мають власника або власник яких невідомий (безхазяйні відходи). 
Діяльність з поводженням з безхазяйними відходами, що утворилися у результаті заходів з очищення території міста, здійснюється у відповідності до Рішення органу, прийнятого на підставі Акту Харківської міської постійно діючої комісії з питань поводження з безхазяйними відходами.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15.          В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що за затвердженим Харківською міською радою Порядком виконавчий комітет міської ради наділяється повноваженнями приймати рішення про знесення об`єктів нерухомого майна, розміщеного на землях комунальної власності, що суперечить статті 41 Конституції України та статті 331,частині другій статті 341, статтям 346, 376 ЦК України, статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». 
16.          Процедура знесення об`єктів нерухомості можлива лише після ухвалення судом відповідного рішення, такі об`єкти не можуть бути знесені власником земельної ділянки.
17.          Оскаржуване рішення міської ради надає необґрунтовані переваги у способах захисту права комунальної власності перед іншими формами власності та можливість для зловживання виконавчими органами місцевого самоврядування своїми повноваженням через вади порядку реалізації встановленого у рішенні міської ради способу захисту прав комунальної власності.
18.          За Порядком від 23.12.2015 №31/15 Харківська міська постійно діюча комісії з питань поводження з безхазяйними відходами наділяється повноваження на визначення об`єкта після відокремлення від місця розташування безхазяйними відходами, що суперечить статті 8, 12 Закону України «Про відходи» і Порядку виявлення та обліку безхазяйних відходів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.1998 №1217.
19.           У запереченнях на позов Харківська міська рада стверджує, що Порядок від 23.12.2015 № 31/15 регулює питання знесення самочинно збудованих об`єктів, щодо яких неможливо встановити власника, тому не суперечить нормам статті 376 ЦК України та статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
20.          Департамент територіального контролю Харківської міської ради та постійно діюча комісії з питань поводження з безхазяйними відходами вживають заходи для встановлення власника і лише після цього визначають доцільність відокремлення об`єкта та надання відокремленим матеріалам статусу безхазяйних відходів. Порядком від 23.12.2015 №31/15 урегульована процедура прийняття рішення про визнання об`єктів безхазяйними відходами. 
21.          Харківською міською радою дотримано вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
22.          Оскаржуване рішення міської ради було предметом судового розгляду у справі №638/21349/15-а за позовом ОСОБА_1 до Харківської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 23.12.2015 №31/15; за результатами розгляду зазначеної справи ухвалено постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 18.02.2016 про відмову у задоволенні позову. 

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що стаття 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та стаття 376 ЦК України, які регулюють питання знесення об`єктів самочинного будівництва, не застосовуються у разі неможливості встановити особу, яка здійснила самочинне будівництво, до якої може бути пред`явлено позов. У такому випадку підлягає застосуванню затверджений Харківською міською радою Порядок. 
24.          Департамент територіального контролю та постійно діюча комісія з питань поводження з безхазяйними відходами Харківської міської ради лише після вжиття заходів для встановлення власника визначають доцільність відокремлення об`єкта та надання йому статусу безхазяйного майна. Порядком визначено послідовність дій та момент, з якого об`єкт набуває статус безхазяйних відходів. 
25.          Перед прийняттям на сесії Харківської міської ради оскаржуваного рішення, відповідачем будо дотримано вимоги до підготовки проєкту регуляторного акту, визначені Законом України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV). 
Департаментом територіального контролю Харківської міської ради було підготовлено аналіз регуляторного впливу, який друкувався у газеті «Харківські відомості» та розміщувався на сайті Харківської міської ради для отримання зауважень та пропозицій від громадян і суб`єктів господарювання. 
Проєкт рішення міської ради передався Постійній комісії з питань забезпечення громадського порядку, дотримання законності, охорони прав, свобод та законних інтересів громадян Харківської міської ради та Відділу з питань здійснення державної регуляторної політники Департаменту підприємництва та споживчого ринку міської ради, які надали експертний висновок, позиції та зауваження щодо відповідності проєкту статтям 4 та 8 Закону №1160-IV. Проєкт регуляторного акту відповідно до статті 34 Закону №1160-IV було направлено до Державної регуляторної служби України для надання пропозиції щодо його вдосконалення.
26.          Суд апеляційної інстанції, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, також виходив з того, що законність рішення Харківською міською радою від 23.12.2015 №31/15 було предметом розгляду у справі №638/21349/15-а за позовом ОСОБА_1 до Харківської міської ради, у якій Дзержинським районним судом м. Харкова ухвалено постанову від 18.02.2016 про відмову у задоволенні позову. 

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

27.          Позивач у касаційній скарзі зазначає, що висновки щодо фактичних обставин, наведені в постанові Дзержинського районного суду м. Харкова від 18.02.2016 у справі №638/21349/15-а, не є преюдиційними, оскільки можуть бути спростовані під час судового розгляду у цій справі.
28.          Визнавши правомірним рішення міської ради від 23.12.2015 №31/15, суд першої інстанції фактично надав Харківські міській раді повноваження суду та органу державного архітектурно-будівельного контролю.
29.          Суди попередніх інстанцій не врахували, що статтями 31, 32 Закону України «Про місцеве самоврядування» орган місцевого самоврядування не наділений повноваженнями щодо вирішення питання про звільнення земельних ділянок шляхом знесення нерухомих об`єктів.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

30.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків. 
31.          Предметом спору у цій справі є рішення Харківської міської ради від 23.12.2015 №31/15, яке оскаржується з підстав його невідповідності Конституції або законам України. Питання дотримання процедури прийняття рішення у позовній заяві не порушується. 
32.          У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33.          Згідно з частинами першою та дванадцятою статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. 
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
34.          До повноваження сільських, селищних, міських рад, передбачених статтею 26 Закону №280/97-ВР, зокрема належить затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації, встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку.
35.          До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян (пункт 7 частини першої статті 30 Закону №280/97-ВР).
36.          Таким чином, міська рада встановлює правила з питань благоустрою території населеного пункту, а її виконавчий орган - вживає заходи для організації та здійснює контроль за станом благоустрою населеного пункту. 
37.          Між тим, реалізація суб`єктом владних повноважень щодо контролю за благоустроєм на предмет законності будівництва чи розміщенням тимчасових споруд (малих архітектурних форм), прийняття рішень про знесення нерухомого майна чи демонтаж тимчасових споруд має різне правове регулювання.
38.          Відповідно до частини першої статті 181 ЦК України до нерухомих речей (нерухоме майно, нерухомість) належать земельні ділянки, а також об`єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення.
39.          Рухомими речами є речі, які можна вільно переміщувати у просторі (частина друга статті 181 ЦК України).
40.          Об`єктами будівництва у розумінні абзацу 5 частини першій статті 4 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
41.          За визначенням, що міститься у частині другій статті 28 Закону 3038-VI, тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
42.          У частині першій статті 38 Закону №3038-VI визначено, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. 
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
43.          У постанові від 28 травня 2020 року у справі №644/3036/17 Верховний Суд дійшов висновку про застосування норм права у подібних правовідносинах про те, що «орган місцевого самоврядування має повноваження приймати рішення про демонтаж об`єктів, якщо такі належать до тимчасових споруд у розумінні Правил благоустрою. Якщо об`єкт не є тимчасовою спорудою, його може бути примусово знесено в порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» за судовим рішенням, ухваленим за позовом органу державного архітектурно-будівельного контролю».
44.          У пункті 3.1 Порядку передбачено, що очищення території міста Харкова від незаконно розміщених об`єктів здійснюється на підставі рішення виконавчого комітету Харківської міської ради про очищення території міста Харкова.
45.          «Незаконно розміщені об`єкти» у розумінні Порядку є розміщені на землях комунальної власності без належних правових підстав будівельні споруди, будинки, об`єкти благоустрою, окремі будівельні конструкції та їх елементи, об`єкти (елементи) благоустрою з влаштуванням фундаментів (використанням фундаментних основ, опор).
46.          Таким чином, затверджений оскаржуваним рішенням міської ради Порядок урегульовує питання знесення об`єктів нерухомого майна.
47.          Отже, пункт 3.1 Порядку прямо суперечить статті 38 Закону №3038-VI та статті 376 ЦК України, яка визначає лише судовий порядок вирішення питання знесення нерухомого майна.
48.          Решта пунктів Порядку стосується процедурних питань щодо прийняття виконавчим комітетом Харківської міської ради відповідних рішень про знесення нерухомого майна, розміщеного на землях комунальної власності без належних правових підстав. 
49.          Верховний Суд зауважує, що неможливість встановлення особи (власника), яка здійснила самочинне будівництво, з огляду на статтю 38 Закону №3038-VI, не змінює порядок вирішення питання знесення нерухомого майна, що має вирішуватися виключно у судовому порядку.
50.          Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються у силу статті 124 Конституції України. 
51.          Тому рішення, які приймаються органом місцевого самоврядування у межах повноважень, не можуть підміняти судові рішення. 
52.          Зважаючи на викладене, Суд дійшов висновку, що рішення міської ради від 23.12.2015 №31/15 не відповідає Конституції України та Закону №3038-VI, під час його прийняття Харківською міською ради було перевищено свої повноваження. 
53.          Верховний Суд не може повністю погодитися з посиланням у рішенні суду апеляційної інстанції на обставини, встановлені рішенням Дзержинського районного суду м. Харкова від 18.02.2016 у справі №638/21349/15-а, як обов`язкові та такі, що не підлягають доказуванню при розгляді цієї справи, з огляду на таке. 
54.          Згідно з частиною першою статті 72 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
55.          Подібні положення містяться у частині четвертій статті 78 КАС України. 
56.          У справі №638/21349/15-а дійсно оскаржувалося рішення Харківської міської ради від 23.12.2015 №31/15 за позовом ОСОБА_1 до міської ради та у задоволенні позову було відмовлено. 
57.          У справі, яка переглядається, з позовом до суду звернулася Харківська місцева прокуратура №1, щодо якої рішенням Дзержинського районного суду м. Харкова від 18.02.2016 не було встановлено будь-яких обставин.
58.          Тому Харківська місцева прокуратура №1 не була обмежена у праві доводити свої вимоги під час розгляду цієї справи без огляду на обставини, встановлені у справі №638/21349/15-а.
59.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
60.          За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій із прийняттям нового рішення про задоволення позову.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу прокуратури Харківської області задовольнити.
2.          Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 19.04.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017 скасувати. 
3.          Ухвалити нову постанову.
Позов Харківської місцевої прокуратури №1 задовольнити.
Визнати протиправним та нечинним рішення Харківської міської ради від 23.12.2015 №31/15 «Про затвердження Порядку вжиття заходів щодо очищення території міста Харкова від незаконно розміщених об`єктів».

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб