ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 200/2494/19-а
адміністративне провадження № К/9901/20096/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №200/2494/19-а
за позовом Заступника прокурора Донецької області в інтересах держави в особі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України до Торецького міського відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Донецькій області, за участю третьої особи - Державного підприємства "Торецьквугілля" - про визнання протиправними дій, зобов`язання утриматися від вчинення дій, визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника прокурора Донецької області на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року, прийняту в складі судді Буряк І.В., та на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року, прийняту в складі головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів Блохіна А.А., Арабей Т.Г.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог 
1.          У лютому 2019 року заступника прокурора Донецької області звернувся до суду з позовом, в якому просив:
-          визнати протиправними дії відповідача, що полягають у зверненні стягнення на нерухоме майно ДП «Торецьквугілля», а саме цілісно-майнового комплексу у складі 80 об`єктів, нежитлової будівлі «залу засідань» площею 612,7 м2, нежитлової будівлі «котельні» площею 98,7 м2, які розташовані за адресою: вул. Чернишевського, сел. Південне, м. Торецьк, Донецька область, у виконавчому провадженні №56459661 в рамках зведеного виконавчого провадження №7131024;
-          зобов`язати відділ ДВС утриматися від вчинення дій, пов`язаних зі зверненням стягнення на нерухоме майно у складі 80 об`єктів, нежитлової будівлі «залу засідань» площею 612,7 м2, нежитлової будівлі «котельні» площею 98,7 м2, які розташовані за адресою: вул. Чернишевського, сел. Південне, м. Торецьк, Донецька область;
-          визнати протиправною та скасувати постанову начальника відділу ДВС Рижка Андрія Івановича від 23.05.2018 про опис та арешт майна боржника ДП «Торецьквугілля», а саме цілісно-майнового комплексу у складі 80 об`єктів, нежитлової будівлі «залу засідань» площею 612,7 м2, нежитлової будівлі «котельні» площею 98,7 м2, які розташовані за адресою: вул. Чернишевського, сел. Південне, м. Торецьк, Донецька область, у виконавчому провадженні №56459661 в рамках зведеного виконавчого провадження №7131024.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення 
2.          Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 21 лютого                  2019 року позовну заяву залишено без руху та надано десятиденний строк для усунення недоліків з дня вручення цієї ухвали.
3.          Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня                   2019 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року, позовну заяву повернуто особі, яка її подала.
4.          Судові рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що позивачем не виконано вимоги ухвали суду від 21 лютого 2019 року про залишення позовної заяви без руху, а також відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи. 
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.          Не погоджуючись із ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року та постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, заступник прокурора Донецької області подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати  зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6.          Касаційна скарга обґрунтована тим, що у цій справі прокурор звертається до суду за захистом інтересів держави, як представник державного органу, який не є учасником виконавчого провадження. Пред`явлення позову викликано тим, що позивач, як уповноважений орган, що здійснює облік державного майна, не вжив заходів щодо його збереження шляхом оскарження в суді незаконних дій посадових осіб. Наголошує, що суди не надали оцінку тому факту, що в цьому позові йде мова про «не здійснення захисту» інтересів держави державним органом - відповідачем у справі Міністерством енергетики та вугільної промисловості, а також третьою особою ДП «Торецьквугілля». Наведене призвело до винесення необґрунтованих судових рішень. 
IV. Позиція інших учасників справи
7.          Відповідач та третя особа правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
8.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від             13 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Донецької області на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року. 
9.          07 травня 2020 року за результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника  апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 07 травня 2020 року №757/0/78-20. 
10.          Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від               13 липня 2020 року справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 16 липня 2020 року.
VI. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ 
11.          Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта стаття статті 53 КАС України).
Частина перша статті 122. Позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частина перша статті 123. У разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Частина друга статті 123. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Пунктом 1 ч. 4 ст. 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Відповідно до п.7 ч.4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Згідно з  частинами 6 та 8 статті 169 КАС України про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
12.          Частиною першою статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Окремими абзацами частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
VІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13.          Аналізуючи наведені положення законодавства та обставини справи, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про повернення позовної заяви, з огляду на таке.
14.          Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від          21 лютого 2019 року вказану позовну заяву залишено без руху та надано позивачу строк для усунення виявлених недоліків протягом десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху, шляхом надання до суду підтвердження підстав для здійснення представництва, а також заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, із відповідним обґрунтуванням та доказами.
15.          На виконання вимог такої ухвали прокурором надано лист з обґрунтуванням власної позиції від 12.03.2019, де було зазначено таке.
16.          Конституція України, Закон України «Про Прокуратуру», інші закони України не містять порядку підтвердження нездійснення або здійснення неналежним чином відповідних повноважень уповноваженим органом, зокрема шляхом внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань щодо вчинення правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України; вироком суду щодо службових осіб; доказами накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо.
17.          У цій справі Прокурор звертається до суду у зв`язку з порушенням законних інтересів держави, відповідно ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», та не є учасником виконавчого провадження або особою, яка залучається до проведення виконавчих дій. Крім того, предметом позову є визнання дій протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій, які порушують інтереси держави у сфері державної власності.
18.          За таких обставин, позивач вважав, що справа має розглядатись у порядку загального позовного провадження. Відлік строку повинен здійснюватися за правилом, передбаченим ст. 122 КАС України, з 14.12.2018, коли прокуратурою отримано лист Міністерства енергетики та вугільної промисловості №02/12-11083.
19.          Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що в судових рішеннях судів попередніх інстанцій в достатній мірі, із посиланням на відповідні положення Конституції України, законів України, практику ЄСПЛ, Конституційного суду України та Верховного Суду роз`яснено, в який спосіб підтверджується повноваження прокурора на представництво в особі органу державної влади в «інтересах держави».
20.          Суди попередніх інстанцій правильно виходили з того, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
21.          Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від                          25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 07 травня 2018 року у справі № 910/18283/17 та від 16 травня 2018 року у справі № 826/13768/16.
22.          "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
23.          При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
24.          Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
25.          Більш того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
26.          Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року в справі №320/1724/19, від 09 жовтня 2019 року в справі №0440/4892/18, від 04 жовтня 2019 року в справі №804/4728/18, від 30 липня 2019 року в справі №0440/6927/18, від 20 травня                2020 року в справі №1440/1671/18 і Суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справ.
27.          В контексті наведеної справи судом першої інстанції та апеляційним судом проаналізовано лист Міністерства енергетики та вугільної промисловості від 14.12.2018 № 02/12-11083, за змістом якого не встановлено, що Міністерство енергетики та вугільної промисловості вбачає порушення його прав.
28.          Наявне у справі повідомлення про намір звернення прокурором до суду із позовною заявою не може свідчити про відповідність підстав для представництва.
29.          В свою чергу, матеріали справи не містять доказів, що позивачем виконано ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року.
30.          Відтак, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що вимоги ухвали суду про залишення позовної заяви без руху, в частині підтвердження підстав представництва, прокурором не виконано. У зв`язку з цим, суд першої інстанції обґрунтовано повернув позовну заяву, особі, яка її подала. 
31.          Судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні. 
32.          У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
VІІІ. Судові витрати 
33.          З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційну скаргу Заступника прокурора Донецької області залишити без задоволення.
2.          Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 18 березня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року в справі №200/2494/19-а залишити без змін.
3.          Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                О. В. Кашпур          
Судді:                                                                                           О. Р. Радишевська
С.А.Уханенко