ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 260/1411/19
провадження № К/9901/9873/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Стародуба О.П., Рибачука А.І.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області 
на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 26.12.2019 (суддя Рейті  С.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020 (головуючий суддя Довга О.І., судді Глушко І.В., Матковська З.М.)
у справі №260/1411/19 
за позовом Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області 
до Виноградівської районної ради Закарпатської області 
про визнання незаконним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. Виноградівська районна державна адміністрація Закарпатської області звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Виноградівської районної ради Закарпатської області, в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення Виноградівської районної ради Закарпатської області від 06.09.2019 № 790 "Про створення Комунальної установи "Центр з обслуговування закладів освіти Виноградівського району" Виноградівської районної ради Закарпатської області" та скасування запису про державну реєстрацію Комунальної установи "Центр з обслуговування закладів освіти Виноградівського району" Виноградівської районної ради Закарпатської області" від 12.09.2019 № 13101020000002239.
2. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 26.12.2019, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020, закрито провадження у справі №260/1411/19 з мотивів, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
3. Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 26.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020 у справі №260/1411/19, а справу направити на продовження розгляду до суду першої інстанції. Вирішити питання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
4. 12.05.2020 від Виноградівської районної ради Закарпатської області надійшло клопотання про зупинення провадження у справі до набрання законної сили рішення суду касаційної інстанції у справі №813/1232/18.
5. Від Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області надійшли заперечення на клопотання про зупинення провадження у справі. 
6. Верховний Суд відхиляє клопотання відповідача про зупинення провадження у цій справі з огляду на недоцільність, оскільки Велика Палата Верховного Суду розглянула справу №813/1232/18, до розгляду якої просив зупинити провадження відповідач.
7. Також Верховний Суд відхиляє клопотання позивача про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки Велика Палата Верховного Суду вже висловила правовий висновок при розгляді аналогічних правовідносин у постанові від 27.05.2020 у справі №813/1232/18.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
8. Закриваючи провадження у цій справі, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки позивач оскаржує рішення, яким Виноградівська районна рада утворила комунальну установу, затвердила її статут та численність комунальної установи, призначила директора установи тощо. Створення органом місцевого самоврядування комунального підприємства, є діяльністю по розпорядженню власністю територіальної громади, яка містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційну скаргу мотивовано порушенням судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, позивач зазначає, що судами першої та апеляційної інстанції грубо порушено норми процесуального права при визначенні юрисдикції спору, не враховано того, що оскаржуване рішення складається з різних за змістом пунктів і позивач обґрунтовує порушене право не приватними інтересами, а тими пунктами рішення, в яких управління освіти Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області позбавлено делегованих повноважень, визначених законом, а також не досліджено порушення процедури прийняття органом місцевого самоврядування відповідного рішення.
ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
11. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.    
Cловосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
12. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
13. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 1 ст. КАС України).
14. Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Пункт 2 ч. 1 ст. 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
15. Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
16. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
17. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
18. Спір у цій справі виник з приводу незгоди Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області з рішенням Виноградівської районної ради Закарпатської області від 06.09.2019 № 790 "Про створення Комунальної установи "Центр з обслуговування закладів освіти Виноградівського району".
19. Суди попередніх інстанцій, закриваючи провадження у справі, керувалися тим, що вказане рішення стосується утворення комунальної установи, затвердження її статуту, затвердження структури та чисельності комунальної установи, призначення конкурсу на посаду директора установи. Скаржник, своєю чергою, наполягає, що вказане рішення містить пункти, в яких управління освіти Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області позбавлено делегованих повноважень, визначених законом.
20. Велика Палата Верховного Суду при розгляді аналогічних правовідносин у постанові від 27.05.2020 у справі №813/1232/18 зробила такі висновки:
«Предметом позовних вимог у цій справі є визнання протиправними та скасування рішень суб`єкта владних повноважень, оскільки нормами чинного законодавства не передбачено делегування органами місцевого самоврядування своїх повноважень комунальним установам. Позивач оскаржує рішення, яким Сокальська райрада утворила комунальну установу, затвердила її статут та чисельність комунальної установи, призначила директора установи тощо.
Відповідно до пункту 3 частини першої  статті 20 ГПК  господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
За змістом  статті 55 Господарського кодексу України  суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до  Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього  Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.
Згідно з пунктом 20 частини першої  статті 43 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»  (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Відповідно    до частин третьої, четвертої  статті 60 Закону № 280/97-ВР  територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об`єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об`єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби.
Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
Згідно з частиною другою  статті 169 Цивільного кодексу України  територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених  Конституцією України  та законом.
Аналіз вказаних норм дає підстави дійти висновку, що створення органом місцевого самоврядування комунального підприємство є діяльністю по розпорядженню власністю територіальної громади, яка містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин.
Як убачається з матеріалів справи, КУ «Центр з обслуговування закладів освіти Сокальського району» є самостійним суб`єктом господарювання, що здійснює некомерційну (неприбуткову) господарську діяльність та фінансується за рахунок коштів районного бюджету, передбачених на освіту.
Отже, Сокальська райрада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні  КАС, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для закриття провадження в цій справі, оскільки спір у справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів».
21. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом. При цьому, підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні, оскільки є висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах, викладений у постановах Великої Палати.
22. Таким чином, спір у справі не є публічно-правовим, тому Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про непідсудність спору адміністративним судам.
23. Доводи касаційної скарги спростовуються вищенаведеним.
24. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
25. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права, тому Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
26. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Виноградівської районної державної адміністрації Закарпатської області - залишити без задоволення, а ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 26.12.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020 у справі №260/1411/19 - залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб

Суддя                                                                                                    А.І. Рибачук