ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
23 вересня 2020 року           справа №360/2281/20 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Казначеєва Е.Г., Ястребової Л.В.,  розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  Головного територіального управління юстиції у Луганській області  на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 р. (у повному обсязі складено 21 липня 2020 року у м. Сєвєродонецьк) у справі  № 360/2281/20 (головуючий І інстанції суддя І.О. Свергун)  за позовом   ОСОБА_1  до  Головного територіального управління юстиції у Луганській області  про визнання бездіяльності протиправною та стягнення вихідної допомоги при звільненні,                                          
                                         ВСТАНОВИВ:
Позивач 12.06.2020 року звернувся до суду з  позовною заявою до відповідача, в якій просив  визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування та не виплати їй вихідної допомоги при звільненні у розмірі середнього заробітку; стягнути з відповідача на її користь допомогу при звільнені у розмірі 13 113, 24 грн. з відповідними відрахуваннями установлених законом податків та інших обов`язкових платежів (а.с. 1-7). 
Рішенням  Луганського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 року у справі  № 360/2281/20  адміністративний  позов  задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Головного територіального управління юстиції у Луганській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні.
Стягнуто з Головного територіального управління юстиції у Луганській області на користь ОСОБА_1 вихідну допомогу у розмірі 13113,29 грн. (тринадцять тисяч сто тринадцять грн. 29 коп.) з відповідним відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.
Вирішено питання судових витрат (а.с. 90-93).
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій  просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні його позовних вимог у повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги  вказує на те, що згідно ч. 2 ст. 5 Закону України «Про державну службу» відносини, що виникають у зв`язку зі вступом, проходженням та припиненням державної служби регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Пунктом 1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу» передбачено, що підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, є, зокрема, ліквідація державного органу.
Стаття 44 КЗпП України зазначає, що при припиненні трудового договору з підстав, визначених у п. 6 ст. 36 та п.п. 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку. Разом з тим, позивача не було звільнено відповідно до будь-якої з наведених норм КЗпП України, у тому числі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 40 КЗпП України.
Апелянт вважає, що, оскільки позивача звільнено з підстав та в порядку, передбачених Законом України «Про державну службу», яким не передбачено виплату вихідної допомоги при звільненні за п. 1-1 ч. 1 ст. 87 зазначеного Закону, позивач не набув права на її отримання.
Відповідач вказує, що Головне територіальне управління юстиції у Луганській області діяло з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені спеціальним законодавством.
Крім того, апелянт вказує на порушення судом норм процесуального права.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити та залишити рішення суду першої інстанції без змін.  
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково  поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів  та вимог апеляційної скарги.
Згідно п. 3 ч. 1  ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Судами  першої  та апеляційної інстанцій встановлено, що   ОСОБА_1 працювала в Головному територіальному управлінні юстиції з 04.07.2017 по 16.01.2020, що підтверджується трудовою книжкою позивача  серії   НОМЕР_1 (а.с. 12-16).
Наказом Головного територіального управління юстиції у Луганській області від 14.01.2020 № 62/Л, у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Луганській області, відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України “Про державну службу” ОСОБА_1 звільнено з посади завідувача сектору зв`язків з громадськістю Головного територіального управління юстиції у Луганській області 16.01.2020 (а.с. 19).
При звільненні відповідно до наказу від 14.01.2020 № 62/Л ГТУЮ у Луганській області не було виплачено ОСОБА_1 вихідну допомогу в розмірі середньомісячної заробітної плати.
З довідки Головного територіального управління юстиції у Луганській області від 03.07.2020 № 43  вбачається, що заробітна плата позивача у листопаді 2019 року склала 18340,82 грн., а у грудні 2019 року – 7885,76 грн. Середньоденна заробітна плата складає 624,44 грн., середньомісячна заробітна плата - 13113,29 грн. (а.с. 40).
Спірним у даній справі є правомірність дій відповідача щодо невиплати позивачу вихідної допомоги при звільненні у розмірі середнього заробітку. 
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог з огляду на наступне.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10.12.2015 № 889-VIII “Про державну службу” (надалі - Закон № 889-VIII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
За приписами частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина друга статті 1 Закону № 889-VIII).
За унормуванням частини першої статті 3 Закону № 889-VIII цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Пунктом 2 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII визначено, що дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.
Частиною першою статті 5 Закону № 889-VIII встановлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. 
За приписами частини другої та третьої статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців в частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Правова позиція Верховного Суду України, викладена у постанові від 17.02.2015 у справі № 21-8а15 окреслює, що за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (ч. 5 ст. 242 КАС України).
Отже, до правовідносин, пов`язаних з проходженням  державної служби, можуть застосовуватися загальні положення трудового законодавства у частині, що не суперечить спеціальним нормам та/або в тій частині, де ці правовідносини спеціальним законодавством не врегульовано.
Підстави для припинення державної служби визначені у статті 83 Закону № 889-VIII, відповідно до пункту 4 частини 1 якої державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
Частиною третьою статті 83 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі звільнення з державної служби на підставі пунктів 6 і 7 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі середньої  місячної  заробітної  плати.
Згідно з пунктом 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема, ліквідація державного органу.
Частиною четвертою статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції, чинній на час винесення наказу про звільнення позивача) встановлено, що у разі звільнення з державної служби на підставі пункту 1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога  у розмірі середньої місячної заробітної  плати.
Суд звертає увагу на те, що законодавець Законом України № 117-IX від 19.09.2019 “Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади”, який набрав чинності 25.09.2019, частину першу статті 87 Закону № 889-VIII доповнив пунктом 1-1, а саме: виокремив підставу для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення як ліквідація державного органу, яка була включена у попередню редакцію пункту 1 частини 1 статті 87 цього Закону, тобто до 25.09.2019, відповідно до якої підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.
Відтак, питання щодо виплати вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати у разі звільнення з державної служби за ініціативою суб`єкта призначення у випадку ліквідації державного органу не було врегульоване на час виникнення спірних правовідносин. Натомість, посилання на пункт 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, як на підставу виплати вихідної допомоги, у частині 4 цієї статті на час виникнення спірних правовідносин залишилося незмінне.
Також суд зазначає, що частина четверта статті 87 Закону № 889-VIII, якою державному службовцю гарантована виплата вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати у разі звільнення з державної служби на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, наявна в Законі з дати набрання ним чинності з 01.05.2016.
Натомість, частину першу статті 87 Закону № 889-VIII доповнено пунктом 1-1 (ліквідація державного органу) згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019.
При цьому пункт 1-1 безпосередньо пов`язаний з пунктом 1 і лише розвиває та доповнює останній, оскільки ліквідація юридичної особи (державного органу) є однією з форм припинення юридичної особи, серед яких також наявна реорганізація юридичної особи, про яку прямо зазначено у пункті 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.
Такий висновок суду ґрунтується на положеннях частини першої статті 104 Цивільного кодексу України, згідно якої юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
Закон № 889-VIII не містить будь-якої заборони застосування положень частини четвертої статті 87 Закону № 889-VIII при застосуванні до державного службовця положень пункту 1-1 частини першої статті 87 вказаного Закону.
Разом з тим, як зазначалося судом вище, трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції та вважає, що до спірних правовідносин слід також застосувати норми законодавства про працю, а саме: Кодекс законів про працю України.
За приписами пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Частиною четвертою статті 40 Кодексу законів про працю України обумовлено особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Статтею 44 Кодексу законів про працю України встановлено, що при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.
Таким чином, пункт 1 статті 40 Кодексу законів про працю України гарантує працівнику, в тому числі і державному службовцю, право на отримання під час звільнення вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку відповідно до частини першої статті 44 Кодексу законів про працю України.
Частиною другою статті 6 КАС України встановлено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Як випливає з практики Європейського суду з прав людини, поняття "якість закону" означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на їх конвенційні права (рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2008 року у справі "C. Дж. та інші проти Болгарії", заява № 1365/07, пункт 39, від 9 січня 2013 року у справі "Олександр Волков проти України", заява № 21722/11, пункт 170).
Відповідно до статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
У справі "Суханов та Ільченко проти України" ЄСПЛ зазначив, що за певних обставин "законне сподівання" на отримання "активу" також може захищатися статтею 1 Першого протоколу. Якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має "законне сподівання", якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя (заява № 68385/10 п. 35 та № 71378/10).
Приписи пункту 1 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100 (надалі - Порядок № 100), передбачають, що цей Порядок обчислення середньої заробітної плати застосовується у випадках, зокрема, виплати вихідної допомоги.
У пункті 2 Порядку № 100 зазначено, що у всіх інших випадках збереження середньої заробітної плати середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана відповідна виплата.
За правилами пункту 8 Порядку № 100 нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.
У разі коли середня місячна заробітна плата визначена законодавством як розрахункова величина для нарахування виплати допомоги, вона обчислюється шляхом множення середньоденної заробітної плати, розрахованої згідно з абзацом першим цього пункту, на середньомісячне число робочих днів у розрахунковому періоді.
Середньомісячне число робочих днів розраховується діленням на 2 сумарного числа робочих днів за останні два календарні місяці згідно з графіком роботи підприємства, установи, організації, встановленим з дотриманням вимог законодавства.
ОСОБА_1 звільнена з посади 16.01.2020, а отже календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана відповідна виплата - це листопад та грудень 2019 року.
З довідок Головного територіального управління юстиції у Луганській області від 18.05.2020 № 33 та від 03.07.2020 № 43 вбачається:  заробітна плата позивача у листопаді 2019 року склала 18340,82 грн., а у грудні 2019 року – 7885,76 грн. Середньоденна заробітна плата складає 624,44 грн., середньомісячна заробітна плата 13113,29 грн. (а.с. 40).
Таким чином, вихідна допомога позивача розраховується наступним чином: ((18340,82 грн. + 7885,76 грн./42 відпрацьованих робочих дня за листопад та грудень 2019 року) * (42 робочих дня за листопад та грудень 2019 року/2 місяці)) = 13113,29 грн.
Частиною другою статті 9 КАС України визначено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом № 475/97-ВР від 17 липня 1997 року, кожен, чиї права і свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі "Чахал проти Об`єднаного Королівства" (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).
Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі. 
Тому з метою ефективного захисту порушених прав позивача  необхідним є стягнення з Головного територіального управління юстиції у Луганській області на користь позивача вихідної допомоги у розмірі 13113,29 грн.
Щодо доводів апелянта стосовно пропущеного позивачем строку звернення до суду, суд зазначає наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 123 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 09 липня 2020 року залишено позов позивача без руху та запропоновано позивачу усунути недоліки позовної заяви шляхом подання до суду заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду із зазначенням підстав для поновлення строку.
Позивачем було надано клопотання про поновлення строку звернення до суду  з обґрунтуванням  підстав поважності пропуску строку.
Суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 20 липня 2020 року у справі № 360/2281/20  заяву позивача про поновлення пропущеного строку звернення було задоволено.
З огляду на наведене вище,   суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції   про задоволення позовних вимог  позивача та  визнання протиправною бездіяльності Головного територіального управління юстиції у Луганській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні; стягнення з Головного територіального управління юстиції у Луганській області на користь ОСОБА_1 вихідну допомогу у розмірі 13113,29 грн. (тринадцять тисяч сто тринадцять грн. 29 коп.) з відповідним відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок  щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З огляду на приписи ст. 77 КАС України стосовно обов`язку доказування правомірності своїх дій суб`єктом владних повноважень судова колегія не приймає доводи апелянта щодо недоведеності позивачем порушення його права на отримання   вихідної допомоги при звільненні у розмірі середнього заробітку.
З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду не вбачається.  
Керуючись ст. ст. 205, 308, 311, 313, 315,  316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, 

                                                   ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу  Головного територіального управління юстиції у Луганській області  на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 р.  -  залишити без задоволення.
Рішення  Луганського окружного адміністративного суду від 21 липня 2020 р.   у справі  № 360/2281/20 -  залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 
Повне судове рішення складено 23 вересня 2020 року.

Головуючий  суддя                                                                             Г.М. Міронова                                                                                                                                                              
Судді                                                                                                    Е.Г. Казначеєв
                                                                                                            Л.В. Ястребова